政治模型下的美国大学校长遴选以佛罗里达大学为案例

　　摘要：高等教育管理领域有三个经典的组织模型，分别是科层模型、学院模型和政治模型。学院模型在共同治理理念下分析校内共同参与遴选过程具有解释力；科层模型则可用于分析威权治理模式中董事会把遴选作为自身决策事务的遴选特征；而政治模型在解释当前美国公立大学校长遴选工作上具有更大的解释效力。本文以佛罗里达大学2003年校长遴选为案例，分析州治理制度变化、州政治气候以及校内群体博弈对当时校长遴选过程和结构的影响。鉴于大量遴选失败案例，有必要对共同治理传统、公立大学董事会制度和《阳光法案》的影响等进行重新审视并采取果断行动，让州立大学重回为公共利益服务的轨道，走出政治化泥沼。
　　关键词：校长遴选；共同治理；成权模式
　　美国大学校长要为院校建立、描绘并实现美好的愿景，以维持并提高大学的质量。他们还担负各种活动的重要管理职责，因而对大学组织具有举足轻重的作用。因此，大学校长遴选对大学组织来说也是一项首要性工作。相比美国私立大学而言，公立大学更多受到州政治的影响，导致其校长遴选就像一场政治活动。杜德斯达曾提出，公立大学校长遴选工作的政治性极其强烈，因为他们的管理董事会本身是党派性质的政治程序选出来的，即由州长指派或任命。那么，州政治是如何影响大学校长遴选过程和结构的？它对遴选结果造成什么影响？本文以佛罗里达大学为案例，运用组织政治模型分析大学校长遴选过程和特征，探讨对校长遴选产生影响的机制。
　　一、基于政治模型的分析框架
　　（一）高等教育政治模型
　　美国高校组织管理学家马文・彼得森（Marvin Peterson）在《大学和学院组织模型：历史演化的视角》一文中指出，自从理论模型在这个领域中得到有限运用之后，高校组织研究有了突飞猛进的发展。其中，有三种组织模型最为显要且更符合传统范式――科层模型、学院模型与政治模型。学院模型曾被认为是大学组织决策的理想模型，它反映了基于组织利益必须进行参与式合作与管理的要求。1966年美国教授协会、美国教育委员会和美国大学和学院董事会协会联合发布的《学院与大学治理声明》提出了共同治理原则，从而为学院模型确立了实践原则。学院模式所主张的共同治理原则也体现在大学校长遴选过程中。美国大学教授协会关于治理的声明提出：当院校遴选新校长时，各方共同参与是至关重要的。选择主要领导应由董事会和教师协作完成，充分考虑相关利益群体的意见。
　　与学院模型差不多同期产生的是科层模型，它关注的是高等教育管理中的威权传统。在科层模型下，大学组织事务（包括校长遴选、校长管理以及董事会决策）都属于理性权威对价值和资源的配置活动，属于封闭的组织内部决策事项。该模型的主张人物包括科森（John J.Corson）和斯特鲁普（Herbert H.Stroup）。该模型的提出源于这一背景，即：20世纪中期以后，随着巨型大学的出现，高等教育管理变得越发复杂，传统的学院模型已经无法解释新出现的问题。学院模型所确立的共同治理原则开始受到有力挑战，大学管理走向威权治理，公立大学总校校长和州治理机构日益强调自身的决策权。这一模型主张：大学校长遴选属于大学董事会自身决策事务；教师群体往往是短视的，具有自我服务倾向，较少考虑大学的整体利益。
　　政治模型是20世纪70年代初由美国高等教育组织研究者鲍德里奇（Victor Baldridge）率先提出的一种组织模型，后经萨兰奇克（Gerald R Salancik）和佩弗（Jeffrey Pfeffer）以及普瑟（Brian Pusser）等学者予以完善。70年代以来，大学已经变得愈加多样化和复杂化，与大学事务相关的利益群体变得更加多样化，这些群体对大学有着不同的利益诉求。这些利益诉求在社会政治气候发生变化或者某些新法律（如《阳光法案》）的推力下，会变得愈加复杂和不确定。大学的决策过程不再是单纯的科层制下董事会、评议会等机构的单个或联合行为。联邦政府、政治家、大公司、大学联合会、州政府、民权组织甚至媒体等都会通过各种渠道踏入大学的决策领地。
　　政治学里的利益集团理论是政治模型的重要理论基础。利益集团又称＂压力集团＂，指的是＂那些具有某种共同的目的，试图对公共政策施加影响的个人的有组织的实体＂。利益集团的成员可以是普通公民、非营利性组织、公共部门组织，也可以是企业。不同的利益集团在规模、资源、权利和政治倾向等方面存在着明显的差别。以大卫・特鲁曼（David Truman）和罗伯特・道尔（Robert A.Dahl）等人为代表的传统利益集团理论，认为集团（或组织）的存在是为了增进其成员的利益（特别是不能通过纯粹的个人行动获得的利益），具有共同利益的个人或企业组成的集团通常总是具有进一步增进这种共同利益的倾向。政治模式的特性可归纳为下列几点：强而有力的政治因素促使问题的出现；争论某人或某一团体负责制定政策；政治争执多因关键性（critical）的决策引起，而非例行性（routine）的决策；冲突是必然的，而妥协、交涉乃是获致决策的必经途径；外在的利益团体深深影响决策过程；官僚体系所规定的正式权威受到严重的挑战。对于大学而言，尽管有正式的成文规则，但其决策并不都是既定而清晰的。除了成员与团体的利益之外，来自校园外客观环境因素的介入，也要求组织本身在体制的正式权威外找出共同可接受的决策方式来维持学校的运作。利用政治模式来解决问题便成了不可避免的方式。政治模型里的＂政策＂区别于日常性决策，特指那些对组织将产生重大影响的行动纲领。在这一模型下，大学校长遴选受到外部利益群体的影响，州立法机构、媒体、法院等都影响大学校长遴选的方式和结果，进而对大学的管理产生深刻影响。
　　（二）组织模型下的校长遴选
　　在科层模式中，大学校长遴选是大学治理机构的自身事务。特别是20世纪初期，早期学院完成了向现代大学的转型之后，大学校长履行全职管理者的角色。哈罗德・道兹（Harold Dodds）在《大学校长：教育家还是看护者？》一书中认为，大学校长应该从教学、研究及探索中走出来，把更多的时间用于学院的决策。1969年至1973年，额・切特（Earl Cheit）、汉斯・珍妮（Hans Jenny）、沃特・杰雷玛（Walter Jellema）以及维克特・鲍德里奇（Victor Baldridge）等高等教育研究专家做了＂盖棺定论＂，一致认为大学校长属于管理者。佛罗瑞（Ferrari）1970年的研究发现，86%的大学校长有过平均11年的大学教学经历，73%的大学校长有过平均10年的专职行政管理经历，而在较大的公立大学或独立的大学，这一比例达到了90%。20世纪60年代，随着共同治理制度的确立，学院模型在大学管理决策中得以彰显。在校长遴选的开始阶段，学校董事会组建由来自不同利益群体的代表组成的遴选委员会。一般说来，委员会由董事会成员、教授、职工、学生、校友代表及社区代表组成（各校具体组成比例、结构有所不同）。遴选委员会对候选人进行面试和投票，并由董事会作出最终聘任决定。  然而，20世纪90年代之后，共同治理模式逐渐被威权治理模式所代替，进而影响了大学校长遴选的方式。如同丹尼斯・克劳森观察到的，过去那种大学社区利益群体达成共识的遴选模式已经被隐秘遴选模式代替，后者完全是董事会和管理部门闭门主导的过程。同时，教师从遴选委员会中被排除出去，或者说不能发挥有效作用。大学校长遴选越来越借助猎头公司的力量，他们基本上替代了教师的作用。旧除了董事会和猎头公司主导大学校长遴选外，越来越多的证据表明：外部利益相关者也介入大学校长遴选工作，包括立法机构、州政府、媒体和法院等。尤其是州立大学越来越像政治机构。而大学校长遴选，如同杜德斯达所说，实际上是＂高度政治化的过程＂。因此，当前诸如大学校长遴选这样的高等教育决策已超出了传统科层模型和学院模型的解释效力，并且内部微观政治的利益群体诉求和组织文化冲突视角也具有局限性。大学决策争议的范围已超出大学组织的界限，一个公共议题涉及多方利益，政治家、立法机构、利益团体与州政府等外部力量介入决策过程，使州立大学校长遴选成为权力博弈的场所。
　　二、佛罗里达大学校长遴选案例
　　2000年，佛罗里达大学启动新校长遴选工作。然而，受到《阳光法案》牵制、州高等教育治理机构改革以及时任总校校长（州治理董事会主席）赫伯特（Herbert）所采取的双重遴选结构等因素的影响，遴选行动以失败告终。直到2003年新的州治理机构产生后，该校才于次年遴选了正式校长。
　　（一）双重遴选结构的确立
　　佛罗里达州《阳光法案》覆盖的范围最为广泛。该州《信息公开法》规定，州内任何董事会或委员会以及市政机构必须公布所有会议中的决议、规定和正式行动。这样严格的规定无疑对大学遴选优秀校长造成了较大的限制。为了规避《阳光法案》的影响，赫伯特决定采取双重遴选结构。他组建了一个由教师、学生和商人等54名成员构成的遴选咨询委员会。这个委员会只是起到建议和咨询作用，并没有实质参与遴选和投票过程。真正起决定作用的是赫伯特本人以及他所雇用的Korn/Ferry国际猎头公司。参与遴选建议委员会的一位植物学教授认为，参与遴选委员会的人太多，以至于根本做不了什么事情，委员会只是起到象征性作用。遴选结构也让一些潜在的候选人感到困惑，特别是在面对如此规模的遴选委员会时。教师不信任也不喜欢猎头公司，认为猎头公司明显不利于教师遴选中意的候选人。赫伯特在先前的三所州立大学校长遴选中雇用了猎头公司，包括佛罗里达海湾大学、北佛罗里达大学和南佛罗里达大学。他认为，猎头公司比较积极，并且往往可以把目光投向那些原本不愿意参加遴选的人选。但是，前任校长里德（Reed）则反对雇用猎头公司。他认为，因为《阳光法案》的存在，那样做显然是不合适的。校长和董事进一步限定了他们的选择范围，告诉猎头公司他们倾向在职校长申请这一职位。赫伯特与教师们对候选人有不同的期待：赫伯特需要的是有丰富管理经验、善于筹款的资深校长来出任新校长；而广大教师更希望新校长学术资历过硬，最好能来自AAU大学。当6个候选人的名单得以公布时，教师们发现他们的期待可能会落空――只有一个候选人来自AAU大学；还有一个候选人是内布拉斯加大学校长，但他第一个出局，随后担任北卡罗来纳大学校长。猎头公司执行主任认为，公开遴选显然让那些比较符合条件的候选人望而却步。有一位候选人是西密歇根大学校长弗洛伊德（Elson S.Floyd），其名字被公开后，在该校董事会的压力下不得不临时退出遴选。剩下的四位候选人分别是佛罗里达大西洋大学校长卡特尼斯（Anthony J.Catanese）、乔治亚马森大学校长默顿（Alan G.Merten）、弗吉尼亚技术大学副校长兼教务长梅赛德斯（Peggy S.Meszaros）以及奥本大学校长慕斯（William V.Muse）。随后，270名教师联合署名质疑候选人的资格。大学评议会在联合声明上签字，要求赫伯特终止遴选，直到公立大学治理制度改革问题得到解决为止。这份声明激怒了赫伯特和候选人。同时，佛罗里达州众议院通过了一项议案，用新的董事会代替原来的理事会，让董事会来监管包括高等教育在内的公立教育。州参议院也批准了该议案。遴选过程结束，候选人全部退出。
　　（二）州高等教育治理机构的变革
　　公立大学缺少私立大学的独立性，其董事会的结构和运作受到州高等教育治理制度的规制。因此，州高等教育治理结构的变化对各公立大学的校长遴选产生重要影响。本案例所在的佛罗里达州，其高等教育治理机构经历的变迁如表1所示。
　　实际上，对于州是否保留统一的高等教育治理机构一直存在争议。早在2000年，佛罗里达州立法机构通过了一项法案，决定废除该董事会。州长布什于2001年签署意见，批准了这一法案。大学董事会的权力被两个委员会分解，包括佛罗里达教育董事会（被授权管理所有层次的公共教育）以及受州长任命的董事会（Appointed Boards of Trustees）。这等于否认了统一的州高等教育治理机构存在的必要性。但出人预料的是，佛罗里达的一位联邦参议员格雷厄姆（BobGraham）反对废除州高等教育治理机构。他主导了一项动议，通过修订《佛罗里达州宪法》来试图恢复州董事会。这项动议取得了成功，大学董事会改组为佛罗里达治理董事会。佛罗里达治理董事会依据该州宪法于2003年成立，具有比以往任何时期都高的法律地位。该董事会由17名成员构成，负责治理该州所有的州立大学。另外，该州还建有教育董事会，也由州长任命，主要负责幼儿园到高中阶段的公立学校以及社区学院。这样一来，佛罗里达州高等教育治理机构又获得重生，并恢复了对州立大学的治理权力。
　　2003年佛罗里达州高等教育董事会建立之后，制定遴选和聘任校长的新办法被提上议事日程。该计划决定：在10所州立大学中各自建立董事会，并给予州立大学招聘和解雇校长的权力，而州一级的董事会具有否决权。大学认证机构――南部学院联合会对否决权感到焦虑，该机构倾向于每个大学自己的董事会具有完全的决策权。  不幸的是，在州治理机构改建之时，佛罗里达大学已经启动了新校长遴选，这无疑使正在进行的遴选工作面临较大的不确定性。结果，6个最终候选人相继离开。其中一些人建议立法机构废除校董事会，并赶走州立大学系统总校长赫伯特。部分董事、教授和赫伯特的前任总校校长对赫伯特进行了谴责，认为他应该为这样的混乱局面负责。人们认为，正是赫伯特和州政治的若即若离以及考虑不周导致了这一次的遴选失败。而赫伯特本人则否认了这些指责，他认为州高等教育治理机构的变化是造成遴选失败的首要原因。实际上，在新的州治理机构建立后，立法机关已决定改变该州10所州立大学的校长遴选方式。其中的一个建议是校长遴选不受州《信息公开法》和《阳光法案》的干扰，允许其隐秘进行，直到最后才公布最终候选人的名字。
　　（三）州政治气候不稳定
　　2003年依据宪法修正案组建的佛罗里达治理董事会并没有改变该州高等教育治理混乱的局面。该董事会的几乎所有董事都是由州长――共和党人布什任命的。而他本人反对成立这个董事会，坚持认为各州立大学应该自我管理。共和党所控制的议会没有修订该州法律以适应宪法第11条修正案关于州治理高等教育的要求，也没有清理以前的法律障碍。立法者提交议会讨论的州预算案没有为治理董事会提供办公和人员经费补贴，州立法机构继续对州立大学施加控制，并没有使宪法第11条修正案（让治理董事会处于领导地位）实至名归。各州立大学依然各自运行，仿佛不属于州立大学体系。州立大学之间相互竞争，各自做出决策。
　　前州长、民主党参议员格雷厄姆牵头起草的宪法修正案认为，该州需要一个强有力的治理机构，这样可以聚焦全州范围的重点议题，并且使大学免于政治干预。鉴于新的治理机构无所事事的状况，其他参与宪法修正案的成员认为，应该通过司法诉讼由法院推动新董事会履行职责。对新董事会治理权限的争论是在佛罗里达州财政紧缩的背景下产生的，问题在于该如何对州立大学进行拨款。立法者一直在考虑增加学费，并降低纳税人的税收负担。此外，佛罗里达大学和佛罗里达州立大学已经联合提议，要求改变身份，即从＂州管理＂改为＂州相关＂，进而获得某种程度的财政自治。这份计划要求两校和议会达成五年协议，允许两校根据大学绩效表现获得年度拨款，并建立自己的学费标准。
　　当大学各自设有董事会时，董事会只是发挥遴选校长和决定薪酬的作用。结果，该州州立大学校长的年薪增长了28%，佛罗里达大学大西洋分校和佛罗里达州立大学因为任命完全没有大学管理经验的政客担任校长而遭到大学教师的抗议。在职校长薪水的不断增长无形中增加了未来遴选校长的难度，未来校长的薪水将以此为基点，这在州高等教育经费紧缩的背景下尤为突出。而各大学对此不以为然，他们希望用有竞争力的薪水招募到优秀的校长。赫伯特（后退任并担任北佛罗里达大学公共政策与领导研究中心执行主任）说，他们每年实施的校长薪水调查显示，校长薪水结构是完全合理的。州共和党参议员Stephen R.Wise对聘任校长的薪水不断增长不满，他于2003年12月提交了一份议案，为校长薪水设置的上限是22.5万美元，大学可以根据自身情况适当提高标准。这份议案虽然在州参议院得以通过，但后来由于州预算案的变化没有执行下去。
　　2003年10月8日，佛罗里达大学董事会遴选了新校长詹姆斯・马森（James Bernard Machen），并向州治理董事会提交了遴选报告。州治理董事会召开电话会议，通过了佛罗里达大学董事会的校长人选报告。马森从2004年至今担任该校校长，并在州削减三分之一拨款的情况下，使该校取得了159年来的最好成就。
　　三、讨论与总结
　　（一）州高等教育治理制度对大学校长遴选结构的规制
　　美国1791年宪法第10条修正案规定：＂凡本宪法未划定而又非各州所禁止的事项，皆归属各州或人民。＂根据这一规定，各州公共权力机关（主要是州政府和州立法机关）有权选择自己的公立高校治理模式。州将管理公立大学的责任和权力分配给一系列等级机构：立法机关、州行政主管部门或协调委员会、大学管理董事会以及执行部门。有些州高等教育董事会完全是政府机构的一个部门，如1965年至2001年的佛罗里达董事会就是州教育部的一个部门。在这样的治理制度下，州长和州教育部完全可以通过总校校长对州立大学进行干预，控制其校长遴选、资源配置等事务。尽管大学内部人士要求大学在校长遴选上免受政治干预，而且很多州法律上也规定了大学的自治权，但是各种政治力量总能找到途径施加影响。例如，立法机构借助《阳光法案》对大学校长遴选进行规制，而州政府则把校长遴选与绩效拨款、校长薪金等问题绑定，从而左右遴选工作。在这样高度政治化的环境下，州高等教育治理机构和大学董事会的政治本质显露无遗，大学校长的遴选以及治校都受到较大的限制。高度政治化的州高等教育治理机构对遴选结构形成了制约，遴选变得越发封闭和威权化，校内利益群体不得不经常为了获得更多的参与权而进行斗争，这无形中也加大了新任校长治校的难度。
　　（二）州政治力量对大学校长遴选决策的渗透
　　通过佛罗里达大学的校长遴选案例，可以发现州政治气候对校长遴选具有牵制作用。佛罗里达州在布什担任州长期问，议会被共和党人所控制。他们在州高等教育治理问题上认为，州高等教育治理机构属于州教育部的下属部门。而民主党联邦参议员发动了州宪法修正提案，并依据州宪法第11条修正案建立新的治理董事会，使其成为一个相对独立的协调机构。然而，州长布什任命了17名委员中的多数，这些人对新治理机构的使命并不认同。这就实际上导致了两种不同的校长遴选结构。按照新的治理董事会的使命，该机构应该协调和规划整个州立大学体系的发展。那么，各州立大学校长遴选（包括结构、要求）应该和该校的使命定位相关联，州治理机构对此具有较大的建议权和决定权。而布什的主张是：应该由总校校长（代表教育部）和各大学董事会决定遴选结构和要求。他不太关心这是否会导致州立大学之间的竞争和使命重复。党派政治的博弈给州立大学校长遴选带来了困扰，使大学陷入政治化泥沼之中。
　　（三）利益相关群体对大学校长遴选参与权的争夺
　　大学和学院董事会联合会（The Association of Governing Boards of Universities and CoHeges）建议各州把大学校长遴选视为自身事务，不要受《阳光法案》的规制。该联合会认为，共同治理是个好的理论，但是实践起来会导致制度惰性。该群体为了巩固这一立场，经常把教师描述为自我服务、不能考虑大学最高利益的人。美国大学教授联合会（AAUP）则在政策文本和报告中申明了对校长遴选的立场――教师参与高层管理者的遴选、评价和留任。通过本文的案例可以发现，组织内的社会结构决定着具有不同生活方式与政治利益的社会群体的形成。大学在校长遴选上所表现出来的冲突，与不同利益群体所持的价值观和组织目标有很大关系。不同利益群体为达到各自的目的，必然要采取实质性的行动对遴选决策产生影响。这使得校长遴选成为遴选委员会代表的各利益团体相互博弈、选出能平衡各方利益的校长的过程。因此，选出的往往并非是最优秀、最适合大学发展的校长，甚至出现了较多的失败案例。
　　在学院模型的视角中，大学基于共同治理原则，由校内各群体共同参与校长遴选是挑选适合的领导者建立大学的共同愿景。科层模型描绘的图景则是在威权治理下，董事会或治理机构把大学校长遴选作为自身内部事务，采用较为封闭的遴选模式，并常借助猎头公司排除师生群体的影响来实施遴选，这种遴选模式注重的是候选人的执行者角色和品质。90年代后，受各州政治气候变化和财政紧缩的影响，州立大学愈加成为政治化的组织。这时政治模型所持有的宏观政治和微观政治视角在解释大学校长遴选问题上具有较大的解释力。受到外部政治压力、内部利益诉求以及媒体等社会机构对信息公开的吁求，大学校长遴选变得更加复杂和困难。而要走出这一困境，需要对共同治理传统、公立大学董事会制度和《阳光法案》的影响等进行重新审视并采取果断行动，让州立大学重回为公共利益服务的轨道，走出政治化泥沼。