思考现阶段村财镇代管模式存在的问题与对策

　　一、引言
　　作为农村经济管理的基础，农村的财务管理是其中的关键节点，它能够在财务角度保障政府的惠民政策得到落实。村财镇代管模式是指在保留村级财务资金的所有、决策和使用权利归村集体所有的前提下，镇政府代替村集体代记村级账目，并管理村级资金。作为农村财务管理的一种模式，在实际运行中存在着各种各样的问题，如村干部法律意识淡薄、村级会计财务水平有限；镇财政所资金代管未保持独立性，其行为的监管不到位，甚至部分镇政府挤占、挪用村级资金；而广大村民由于本身的知识层次不高、只关注自身利益而忽视村集体的利益，没有有效地发挥其外部监督作用。基于此，本文将从镇政府、村干部、村民三个角度来分析目前村财代管模式存在的问题及原因，并提出相应的解决对策。
　　二、当前村财镇代管模式存在的问题
　　（一）镇政府代管部门存在的问题
　　作为受托方，镇政府的财政所或者经管站负责各个行政村的账目登记和资金管理。镇政府只有账务和资金的管理权限，村级财务的会计核算主体仍然是各行政村，资金的所有权是行政村而不是政府，各行政村在每一项村级财务活动中拥有其独立性，镇政府不得通过受托代管而越俎代庖，干涉村级事务。部分镇政府对村财镇代管模式理解不到位，认为村财镇代管等同于把行政村的财权集中到了镇政府手中，把村财务收支和镇政府财务收支混在一起进行管理，甚至把部分的村级资金挪到镇政府的开支中去。而这种模式的制度设计和账务、资金处理过程本身存在着不完善、不规范的地方，也为镇政府的这种行为提供了客观条件。作为村财镇代管模式的事后监督环节，镇政府缺乏有效的内部审计、内部监督机制，财政所等在代管过程中是否有违规、违纪甚至违法行为，不能够通过内部审计、监督机制及时发现和处理。
　　对该代管模式没有充分的认知，制度、程序的不完善和不规范以及缺乏有效的内部审计监督机制，造成其在实际运行中存在着种种问题，具体表现有：资金科目设置不统一，日常账目混乱不清，对村级上报业务的真实性、合理性不进行细致的甄别，整个管理模式没有在有效的监督下运行，部分代管部门甚至将行政村的财务和政府的收支进行捆绑，侵占挪用资金。
　　（二）村干部存在的问题
　　目前我国村干部的思想、知识普遍落后，部分村干部认为代管模式削弱了自身的财权，消极应付，部分村干部由于自身的知识水平限制或者观念问题，在该模式的运行中没有运用正确合规的管理方式。村集体的资金、资产本属于全体村民所有，而相当一部分的村干部却将村集体资金为个人所用，利用代管模式下的制度漏洞、村民对不关乎自身利益的事项不关心的空子，做出各种违反规定的行为。村干部特别是村支书为了方便日常管理或者出于私利的考虑，对于村会计人选选择跟自己利益一致的，而会计人员的财务专业素养难以得到保证，同时也会妨碍到本村财务的公正性和独立性。村民大会或村民代表大会通过投票选举出村民主监督管理小组成员，这是在制度上实现村级财务管理的相互监督和牵制，而村民重视个人利益而漠视村集体的利益，部分村委会绕过民主投票直接指定监督管理小组的成员，这使得许多监督小组成为村委会的附属，最终导致凭证审核等环节沦为虚设。
　　村干部法律意识淡薄、村会计专业素养较低、民主监督小组功能未能体现等是以上问题出现的主要原因，在现实中也有其具体表现：村长直接指定会计；村干部没有用合规的凭证报账，甚至白条报账；村会计人员普遍年龄较大，教育程度较低，且为参加专业培训直接参与财务工作；监督小组未在财务支出项目会审时发挥作用。
　　（三）村民存在的问题
　　选择谁当村会计，村民主监督小组成员的构成，本应由村民投票决定。财务经办人员、村委会干部、村民主监督小组相互牵制、相互监督，才能保证原始凭证的真实合理性。在现实中，部分村干部对制度的漠视和一言堂的做派，村民基于自身利益的考虑，对于人员设置上的违规要么不关注，要么怕得罪熟人而忍让，这使得最能代表村民事前监督的民主监督小组沦为摆设。代表事后监督环节的村财务公示上，村民缺乏相应的会计知识，难以了解村财务的真实情况，村民的事后监督也就无从谈起。
　　村民只关心自己的态度和怕得罪村干部的心态，使得自己的监督作用不能得到发挥，村集体的资金收支基本由村干部拍板，而在季度或者年度的财务公示中，大部分村民仅仅瞧个热闹。
　　三、解决现存问题的对策
　　（一）完善镇代管部门的内控制度
　　有效的镇代管部门内部控制机制的建立能较好地监督和管理其代管行为。目前村财镇政府代管模式下的制度设计存在的漏洞和不合理之处，是村级财务活动出现的种种弊端的一个重要的诱因。政府应该以现存的制度和业务流程为依据，观察是业务流程的哪一个环节出现了问题，与之相对应的规章制度是否存在不合理或不完备的地方，通盘考虑，对相关的规章制度进行完善。
　　首先，镇政府要对各行政村在银行开立的账户进行盘查，除土地补偿金外，监督各村注销在银行开立的各种账户和结算户，并为每一个村统一开立银行账户。村级印鉴和政府代管部门印鉴齐全时，才能发生银行业务，当行政村发生缴存款项或者财政拨款等事项时，必须让每一笔款项在镇政府代管资金账户过户，在转入村级银行账户。其次，政府针对当地的实际情况，统一会计账户、会计科目的设置，严格规定会计原始凭证的标准。统一账户和会计科目可以解决村级账务的混乱，减少可能出现的浑水摸鱼现象，统一印发村级票据并完善其使用和保存制度，防止村干部用其他票据报账，甚至用白条报账。最后，完善农村库存现金的管理制度，政府根据实际情况设定各行政村库存现金的最高额度，超出部分必须上交至镇代管部门保管，而对于镇代管部门所收到的现金，也要设置最高额度，超出部门及时存入银行账户，防止村委会，镇财政所有账外资金循环。
　　（三）规范整个业务流程
　　内控制度仅仅从制度层面解决现存的问题，规范村级财务业务流程是内控制度实施的保障，以会计循环的各个节点为出发点，规范操作要求，从而在最大程度上实现农村财务的真实、合理性。
　　行政村以年初制定的预算为依据，合理安排资金支出，资金支出必须先报备镇政府代管部门，代管部门审批通过后，由代管部门安排资金进行拨备。当发生重大支出或者预算外支出项目时，必须经过村民大会或村民代表大会审议再报备代管部门，通过审批后才能继续后续流程。较大额度的支出必须经过银行账户结算而不能以现金进行结算。行政村的财务支出，必须取得税务发票等合法有效凭证，且每笔开支在通过村民监督小组的审核后，交由主任签字并盖理财专用章，之后提交给村委会主任和村支部书记，只有两人共同审核并签字后才能生效。村报账人员将此原始凭证送至镇代管部门，经代管部门会计人员和审核员审核无误后，进行账务处理，并按时间序列统一装订，归档，保存，并定期公布各村的会计报表和财务公开表接受群众监督。
　　（四）强化财务预算的约束功能
　　村级财务预算能在财务活动的初始阶段，在一定程度上解决村干部盲目立项、挪用贪污村集体资金的问题，从而提高村集体资源的优化配置。村级财务工作人员编制村级财务预算后，提交给村民委员会初审，预算通过初审后提交村民会议进行审批，村民有指导村级资金的安排情况并对此发表自己的意见的权利。村委会认真思考村民提出的意见，并根据实际情况，对预算进行适当修改，使其更符合本村的实际情况。每个行政村每年进行一次财务预算，并向村民公示本年度的财务预算，以保证村民的财务预算知情权和监督权。在每年末，村级财务人员及时处理账务并编制本年度决算。财务决算先经村民会议的讨论和认定再向村民进行公开。村干部和村民往往不重视财务预算，这使得村级财务预算是村级财务活动的薄弱环节，财务预算的有效执行能有效的约束村干部的财务行为，这是农村财务工作需要重视和加强的地方。
　　（五）发挥村民外部监督
　　民主监督小组和每个村民都有对村集体财务工作的监督权。村民民主监督小组的成员必须由村民投票产生，村干部不得干预甚至直接指定监督小组的成员，必要时政府应当监督村民监督小组成员的选举过程；村级财务发生业务产生的凭证，须经过民主监督小组进行审核认定，这个环节必不可少。规范小组成员的产生流程，规定财务活动中监督小组必须参与的环节，能在很大程度上约束村干部乱立项、乱花钱等问题。镇政府应该通过宣传教育引导村民认识到村集体利益的重要性，提高广大村民参与村集体财务决策、财务监督的热情；在此基础上，镇政府应该结合当地的村民认知的实际情况，让定期公示的会计报表和财务公开表通俗易懂。公示之后，政府和村干部应该就村民的困惑和质疑进行解释，并结合村民反馈的意见评价过去的财务工作。
　　四、结语
　　目前，村财镇代管模式在一定程度上优化了农村财务工作，促进了农村经济的平稳运行，但是还存在许多问题。产生这些问题的原因很多，而只有理清村集体财务的所有权、决策权和使用权，理顺村干部、镇政府和村民在村财务活动中应该扮演的角色，才能更好的解决现存问题。