关于环境公益诉讼原告资格的司法实践的研究

　　公益诉讼是一个极具创造性的制度设计，实践表明，用公益诉讼方式来满足当下新的社会需求，已成为一种全球现象。从当前中国司法实践来看，环境公益诉讼的主体资格已成为环境公益诉讼研究的核心问题，其重要性已远超环境公益诉讼的性质和客体等问题。环境公益诉讼的发展在相当程度上取决于法院如何认定诉讼资格。为揭示环境公益诉讼司法实践中原告资格的整体状况，笔者搜寻了2007年2012年国内公开报道的环境公益诉讼案件中的司法裁判文书，共搜集到30份环境公益诉讼案件的司法裁判文书。裁判文书是司法现状的重要载体，通过对裁判文书的认真梳理，可以从一个新的角度深入观察中国环境司法中的这种现象。
　　一、30份环境公益诉讼司法裁判文书中的适格原告
　　搜集的30起环境公益案件具体涉及湖南、贵州、广东、浙江、江西、海南、江苏、山东、陕西、云南等省。根据各地方法院、检察院出台的有关规则，环境公益诉讼的原告类型颇多。如，贵州省规定有湖泊管理局、环保局、林业局、检察院。江苏省规定有检察院、环保局、环保社团、居民社区物业管理部门。海南省规定有检察院、相关行政主管部门、依法成立的自然保护区管理机构、从事环境保护、社会公益事业和社会公共服务的法人组织、居民委员会、村民委员会等基层群众性自治组织以及公民个人。对搜集整理的30份司法裁判文书中原告进行统计发现：环境公益诉讼司法实践中涉及的原告主体有公民个人、环保局及资源管理部门、检察机关、环保组织及地方政府。
　　（一）公民个人
　　在30起案件中，公民个人作为原告的仅1起，即2012年蔡长海诉清镇市屋面防水胶厂负责人一案。原告蔡长海与贵阳公众环境教育中心签订了《河流认领责任书》，认领了贵阳市所属清镇市辖区内的东门河及相应流域，每月定期进行巡查。在发现被告清镇市屋面防水胶厂向东门河排放有工业毒废水后向法院起诉。清镇市环保法庭认可了原告的诉讼资格，受理该案。法院审理认为：生态环境是人类赖以生存和发展的基础，保护生态环境人人有责，其中水资源保护是环境保护中一项极其重要的环节。在生态环境遭受破坏的情况下，根据《环境保护法》第6条、《水污染防治法》第10条的规定，任何单位和个人都有权对污染和破坏环境，尤其是污染损害水环境的行为进行检举和控告。按照此立法精神，本案中的原告蔡长海作为一名环保组织的志愿者，自愿担负巡查清镇市辖区内的东门河及其相应流域的义务，在生态环境遭受破坏（或可能破坏）、社会公共利益已遭受（或正遭受）环境污染威胁的情况下，为保障和维护社会公众的利益，原告有权寻求法律的救济而提起环境公益诉讼，同时可要求被告承担立即停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等责任。
　　（二）环境行政机关
　　在30起环境公益诉讼案件中有6起是由环境行政机关所提起：原告包括环保局及环境资源管理部门（贵阳市两湖一库管理局、安宁市国土资源局、海南东寨港国家级自然保护区管理局）。法院受理案件的理由为环境行政机关是国家授权保护环境、管理资源的机构，是国家利益和社会环境公共利益的代表。如在2007年贵阳市两湖一库管理局诉贵州天峰化工公司案中，法院审理认为：环境是人类社会持续协调发展的必要前提，水资源保护则是环境保护中一项极其重要的环节。原告是负有依法管理红枫湖水资源的社会公共职责的政府职能部门，红枫湖是贵阳市百万市民的主要饮用水源。在不特定的人群遭受环境污染侵权损害的情况下，为维护民众利益，原告有权提起环境公益诉讼，寻求法律的救济。且原告的起诉行为与省政府明确要求被告限期进行整治的行政管理行为并不冲突，原告是代表环境利益受到侵害的民众提起公益诉讼，二者的目的并不矛盾。
　　（三）检察机关
　　其中以检察机关作为原告的案件共12起，占案件总数的40，各地法院普遍认可检察机关享有环境公益诉讼的起诉权，为适格的原告主体，并且法院受理各案的理由基本一致，即认为检察机关作为国家法律监督机关自然具有代表公众为环境公共利益而提起公诉的资格。如在2010年广州市番禺区人民检察院诉广州市番禺博朗五金厂案中，法院认为：当国家利益或社会公共利益遭到侵犯时，法律允许的组织可以代表国家或整个社会向审判机关提起诉讼，以维护国家和社会公共利益。被告违法排放废水对原告管辖范围内的大石水道造成污染，侵犯了社会公共利益，作为保障和维护社会公共利益的原告广州市番禺区人民检察院是可以向法院提起诉讼的。
　　（四）环保组织
　　环保组织作为原告的案件共8起，所占比重达26。7，法院默认了环保组织具备环境公益诉讼起诉资格，肯定了其公益性组织特征及保护社会环境公共利益的目的。如在2009年中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司案中，无锡市中级人民法院经一审审理认为：生态环境和生活环境是人类共同的资源，保护环境，人人有责。江阴港集装箱有限公司在接卸铁矿石（粉）的作业过程中，对周边大气和水域造成了污染侵害，中华环保联合会是一个非营利性的社团组织，其提起环境民事公益诉讼旨在维护社会的公共利益，维护自然环境和人类的生存空间，有效遏止违法排放污染的行为，有力推进环境的司法保护，故原告的诉讼请求，理应得到法院的支持。
　　（五）地方政府
　　以（市、县、区、镇）政府作为原告的有3起，原告分别是佛山市丹灶镇政府、富宁县及信宜市人民政府。法院认为它们是适格的环境公益诉讼原告主体，因为政府是国家利益和社会环境公共利益的代表且具有保护社会公共环境利益的职责。
　　综上，学界所探讨的所有环境公益诉讼适格原告类型在30起环境公益诉讼中均有体现，其中检察机关提起的环境公益诉讼案件最多。这些案件都发生在《民事诉讼法》修改生效之前，《民事诉讼法》的修改对环境公益诉讼原告资格的司法实践是否有影响？
　　二、《民事诉讼法》修改前后环境公益诉讼原告资格司法实践的反差
　　《民事诉讼法》修改之前，法院受理环境公益诉讼案件是无法可依，却积极探索；而《民事诉讼法》修改后纳入了公益诉讼条款，模糊的规定反而使法院无法确定原告是否适格，不知该受理还是拒绝受理相关案件。
　　（一）新《民事诉讼法》有关公益诉讼原告的模糊规定在《民事诉讼法》修改之前，环境公益诉讼的司法实践处于无法可依的状态，法院依靠自己颁布的决定书或个案中的解释受理相关案件，态度是积极的。修改后的《民事诉讼法》第55条规定了因污染环境行为向人民法院提起诉讼的主体为法律规定的机关和有关组织。该条经历了一审稿、二审稿及三审稿修改阶段，变化的核心措辞是起诉主体。一审稿中规定可以向法院提起诉讼的主体包括有关机关、社会团体。二审稿则将法律规定的机关和有关社会团体取代有关机关、社会团体。三审稿又将法律规定的机关和有关社会团体改为法律规定的机关和有关组织。《民事诉讼法》的通过稿采用了三审稿的规定，即向法院提起诉讼的主体为法律规定的机关和有关组织。立法上为什么做如此修改，其理由诚如全国人大常委会法制工作委员会副主任王胜明所说：因为对社会团体定义尚不清晰，法律委员会经过慎重研究后采用有关组织。新《民事诉讼法》中公益诉讼条款的确立是我国公益诉讼制度构建的重要突破。我国公益诉讼制度在立法上的从无到有似乎宣示着环境公益诉讼春天的来临，可在司法实践中结果如何呢？
　　在新《民事诉讼法》通过之前，困扰环境公益诉讼司法审判的问题是谁是适格的原告及如何防止滥诉。可新《民事诉讼法》并未解决这两个问题，即明确的环境公益诉讼主体以及审判程序。如果说新《民事诉讼法》通过之前，司法机关是勇于吃螃蟹的积极开拓者，那么，在新《民事诉讼法》通过之后，其模糊的法律语言则束缚了法院欲有所作为的手脚，法院普遍迷惘不知该何去何从。
　　（二）《民事诉讼法》修改后法院的尴尬处境新《民事诉讼法》自2013年1月1日起施行以来已有近10个月，环境公益诉讼司法实践是否有如立法者所惧怕的出现井喷呢？笔者通过搜索相关资料，不仅未见环境公益案件大量涌入法院，相反，较新《民事诉讼法》生效之前案件数量也大为减少。在环境纠纷并未减少的情形下，也许唯一的解释便是立法语言的模糊让民众无法预期自己是否是适格的原告，从而诉讼热情降低。即使民众向法院起诉，法院是否受理呢？新《民事诉讼法》实施后首例环境公益诉讼即遭遇尴尬，中华环保联合会就山东潍坊昌乐县五图街道部分村庄地下水遭严重污染问题向潍坊市中级人民法院提起环境公益诉讼已经超过了20天，但法院方仍以需要请示上级法院为由，没有做出是否立案的决定。因为拿不准中华环保联合会的诉讼主体资格，法院既不受理案件也不作出拒绝受理的裁定，为保险起见，受案法院需请示上级法院，由上级法院定夺。法院的此种态度以我国司法克制主义为背景，正如德国实行司法克制主义，其禁止法官在案件的裁判中附加个人的价值判断，在审判时应尽可能地按照立法者的意图进行法律解释。在承认环境公益诉讼原告资格问题上，司法实践依然紧随立法，禁止法院对立法进行随意解释，不管是立法还是司法实践，均只承认被官方所认可的环保组织才具有环境公益诉讼的原告资格。
　　美国和印度在这一问题上均采用司法能动主义。美国和印度就环境公益诉讼原告资格在立法上规定了极为宽松的条件，原则上几乎赋予任何人以原告资格，但在司法实践中，强调通过法官解释对法律进行创造和补充。美国最高法院将原告资格限定在三个条件上：原告受有实际损害、损害和违法行为有因果关系和可救济性。而印度司法则认为与案件有充分利益的任何人才具有原告资格，至于何为充分利益则由具体案件的法官进行解释。我国有必要涉及美国和印度的经验，通过司法解释或相关立法将新民诉法中的模糊规定予以明确，尤其须确定何种机关和何种社会组织在何条件下提起公益诉讼。
　　三、以《环境保护法》修改为契机构建我国环境公益诉讼原告资格
　　我国《环境保护法》正在修改，这是完善环境公益诉讼的契机。《环境保护法》应吸取司法实践中已积累的经验，将原告资格赋予公民、环保组织、环境行政机关及检察机关，有条件地建立三元制诉讼主体模式。
　　（一）《环境保护法修正案（草案）》有关环境公益诉讼原告的规定不够合理《环境保护法修正案（草案）》（二审稿）第48条规定了环境公益诉讼的原告为中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会。由此规定可知，公益诉讼主体由中华环保联合会垄断，其他环保组织无权提起公益诉讼，而此种仅此一家，别无分店的诉权限制方式值得质疑，剥夺了其他公益团体维护环境公益的资格。正如徐昕教授所言：将提起公益诉讼的有关组织仅限于中华环保联合会一家，明显违背法理。单独赋予某一组织诉权的特权条款，违反了法律面前人人平等原则。质疑声中，我国《环境保护法修正案（草案）》（三审稿）改为：对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。然而，此规定仍无明显改进，正如环保组织自然之友理事李波所说：第三稿立法建议依然在理论上无依据，立法上不科学，实践中难操作。信誉良好的评判标准是什么？由谁来评判？这样弹性极强的规定很容易导致自由裁量权的滥用。全国性社会组织的限定也缺乏合理的依据。NGO自然大学校长冯永锋检索了三审草案规定的公益诉讼主体，发现只有环保部下属的几家环保组织如中华环保联合会、中华环保基金会、中国环境科学学会等符合规定；有专家用带环保字样的关键词检索，发现全国性社会组织只有三家，除了中华环保联合会外，只剩下中国环保机械行业协会、中国化工环保协会，而这两家是环保行业协会，鲜有从事公益诉讼等活动。笔者以为，立法机关在修改《环境保护法》时应回应环保需求，并吸收环境公益诉讼司法实践已积累的经验，在立法上明确规定环境公益诉讼主体（合理的原告范围），为法院审理此类案件提供立法指引。
　　（二）环境公益诉讼原告资格的合理构建在美国、印度及德国等国，公众通过提起环境公益诉讼参与环境法的实施，改变了政府单轨制的环境治理模式，我国应吸取其他国家的先进经验，有条件地建立三元制诉讼主体模式。
　　1。公民和环保组织。当发生污染和破坏公共环境的作为或不作为时，不管其是公民个人、企业还是政府机关，公民或环保组织均可提起环境公益诉讼。但为避免滥诉，可借鉴德国的做法，只有被官方所认可的环保组织方具有环境公益诉讼原告资格，在我国，只要按照《社会团体登记管理条例》进行登记的环保组织均具有起诉资格。同时，为避免司法权过度干预行政权力，违背司法是最后一道防线的功能，对于行政机关准备处理或正在处理的环境违法行为，公民或环保组织不能提起公益诉讼。
　　2。环境行政机关。环境行政机关包括环保局和资源管理部门。环境行政机关负有保护国家利益与社会公共利益的职责与义务，无疑应当成为环境公益诉讼的原告主体。根据权力配置原则，司法救济是纠纷解决的最后一道防线，司法权对行政权应保持应有的克制。在此意义上，就要求环境行政机关提起诉讼应限于穷尽行政权的场合。因此，环境行政机关只能在满足下列条件时才能提起环境公益诉讼：有环境损害结果存在，包括人身、财产及环境利益受到侵害；穷尽行政救济仍无法使环境损害得以弥补；存在特定受害人时，受害人的私益诉讼未能在客观上达到公益维护的目的；没有其他主体先行提起公益诉讼。只有满足上述四个条件，环境行政机关才应提起公益诉讼。如果环境行政机关连最基本的分内工作都无法完成，我们就更无法期待其圆满完成环境公益诉讼的兼职工作。试图借助诉讼机制补充环境行政监管的无能，只会进一步弱化环境行政机关本应独立承担的监管职责。这一限制条件在2012年陕西省韩城市环保局诉韩城白矾矿业有限责任公司案得到体现，法院之所以赋予环保局原告资格是因为：韩城市环保局过去已采取了限期治理、停产整顿、行政处罚等多种行政手段，但依然无法阻止企业破坏生态环境，虽然对企业进行了行政处罚，但处罚与企业造成的生态环境损害不对等。只能提起诉讼，由违法者来弥补公共环境的损害。
　　3。检察机关。检察机关在环境公共利益的维护和司法救济中，主要起监督和保底作用，不应作积极的行动者，只有在适当主体缺位或其他主体无法代表环境公共利益行使诉权时，检察机关才有必要提起环境公益诉讼。这一机制的设置不仅减轻检察机关的诉讼负担，更有利于促进民主，充分发挥其他主体参与环保的积极性。否则，会有越俎代庖之嫌，也会抑制行政机关履行自身职责的积极性。目前，我国司法实践中，检察机关频频作为原告提起环境公益诉讼正是因为环境公益诉讼的适当主体公民个人和环保组织遭遇法律障碍无法行使诉权所致。随着环境公益诉讼制度立法的完善，公民个人及环保组织被赋予适格原告资格，而应强化检察机关在环境公共利益司法救济中的监督和保底功能，使其不再成为环境公益诉讼中屡屡冲锋陷阵的一线勇士。
　　关于建立环境公益诉讼制度，事实上存在一个共识、一个焦点。一个共识，就是社会各方认为有必要规定环境公益诉讼制度；一个焦点，就是谁可作为起诉主体。环境公益诉讼制度的构建任重而道远，其原告资格问题应不断在司法实践中探索，并通过立法或司法解释进行完善。