浅论以人为本的公共政策评估标准

　　＂   ［论文关键词］ 以人为本；公共政策；政策评估。
　　［论文摘要］ 确定评估标准是公共政策评估的核心工作，当前，构建以人为本的政策评估标准具有相当的现实意义，可以通过构建一套包括价值性与事实性两个层面标准的政策评估标准体系，完善一系列的政策评估制度，将以人为本的价值理念贯彻到政策评估全过程。
　　一、构建以人为本政策评估标准的现实意义
　　1.以人为本的政策评估标准是构建社会主义和谐社会的内在要求。构建社会主义和谐社会，是当前我国经济社会发展的战略目标。在社会主义和谐社会的构建过程中，人可以发挥最大的积极作用，人既是和谐社会的参与者和建设者，也是建设成果的占有者和享用者。这就要求公共政策的制定依据和政策目标应体现构建和谐社会的要求，把以人为本作为和谐社会的基本价值，也应成为评价公共政策的标准。确立以人为本的政策评估标准，就是在政策评估领域以公共利益协调为本质特征，以目标可持续性作为基本要求，以人的发展为最高目标。
　　2.以人为本的公共政策评估标准是实现公共政策科学化的必要因素。纵观改革开放的过程，＂效率优先，兼顾公平＂的发展原则对于促进我国经济发展，加快我国工业化进程起过重要的历史作用，但一定程度上也表现出＂以物为本＂的倾向，过分追求经济增长速度。例如＂唯GDP论＂忽视经济增长质量，忽视经济增长对资源、环境等方面的影响。所以，＂以人为本＂取代＂以物为本＂作为公共政策评估标准，有助于促进政策制定、执行、监控和评估个环节的科学化。
　　3.以人为本的公共政策评估标准是建立服务型政府的动力之一。当前我国政府处在管理型政府向服务型政府转变过程中，服务型政府根本职责之一是满足人民群众在经济、政治、文化等各方面的需求，实现最广大人民的根本利益。政府是重要的公共政策主体，公共政策是政府回应社会、为人民服务的基本途径。所以公共政策的价值取向充分体现了政府意志的价值取向。确立以人为本的政策评估标准，有助于实现政策制定、执行、评估等环节的科学化与民主化，从人民群众的需求出发，解决民众期待解决的问题。
　　二、以人为本的公共政策评估标准内涵解析
　　1.以人为本的内涵剖析。以人为本是科学发展观的核心内容，内含是以人的价值为核心和社会的本位，把人的生存和发展作为最高的价值目标，一切为了人，一切依靠人，一切服务于人，一切要有利于人的全面发展。党提出的以人为本发展观，就是把人作为发展的本质、本体、核心，将人的发展观视为发展的本质、发展的目的、发展的动力和发展的标志这样一种科学发展观念。
　　从我国现实的层面而言，以人为本的内涵体现在两方面。一方面，以人为本是社会主义建设的题中之意。马克思曾经指出，未来新社会是＂以每个人的全面自由的发展为基本原则的社会形式＂。可见，以人为本，实现人的全面发展在社会主义发展中的核心地位，同时也指出了社会主义国家的公共政策必须坚持以人为本的价值取向。另一方面，以人为本是全面建设小康社会的价值要求。小康社会是全面发展的和谐的社会，实现人与自然的和谐发展、人与社会的和谐发展以及人与人的和谐发展，不仅要大力发展经济，还要缩小城乡、地区之间的差别，健全社会保障体系。坚持以人为本，实现人的全面发展与全面建设小康社会的价值取向上是一致的。
　　2.公共政策评估标准分类。公共政策评估标准就是对公共政策效果进行价值判断的尺度。在现实的公共政策过程中，由于公共政策涉及面广，利益相关者众多，相关变量因素复杂，因此很难设定统一的评价标准。国内外许多学者从各自的研究角度，提出对政策评估标准的看法和相应的政策标准。美国学者威廉·邓恩提出六种标准，即效益、效率、充足性、公平性、回应性和适应性。台湾学者林水波认为一般性政策评估标准应包括下列十种：工作量（或称投入量）、绩效（涵盖产出量、效能及影响程度）、效率、生产力、充分性、公平性、妥当性、回应程度、过程、社会指标。国内学者陈振明提出五个标准：生产力标准、效益标准、效率标准、公平标准和政策回应度。当前，我国处于经济转轨和社会转型的关键时期，各个领域内的矛盾也更为凸显，公平和效率、经济发展与社会全面发展、城乡区域等因素之间的矛盾亟待解决。＂以人为本＂的发展思想和执政理念也越来越多的体现在党和国家制定的路线、方针和政策中。所以，从理论上确立以人为本的公共政策评估标准是解决现实问题的需要。根据国家发展的现实需要，结合学者研究成果，一般政策评估标准应包括：效率、效益、生产力、公平性和回应性。以这些标准作为评估公共政策的准则，具有一定的科学性和民主性。＂
　　三、创建以人为本的公共政策评估标准体系
　　为了实现公共政策的人本取向，需要构建一个公共政策评估标准体系，并完善相关的评估制度与评估技术，将＂以人为本＂的思想落到实处。首先，在构建的以人为本的政策评估标准的体系中，＂以人为本＂是核心、本质，被称作价值性标准，具有指导意义，换言之，在整个公共政策评估过程中，将始终贯彻＂以人为本＂价值理念。其次，＂以人为本＂的内涵是丰富的，涵盖多元指标，以＂绩效、公平、生产力、回应性＂作为＂以人为本＂的具体表现。从另一个角度说，要满足广大民众的需求，实现＂以人为本＂，就要满足人民群众在物质、文化、生活等多方面的需求，即要将效率与公平放在同等重要位置。因此，绩效、公平、生产力、回应性＂被列于＂以人为本＂的下一层次，被称为事实性标准。最后，完善公共政策评估机制，从制度上保证政策评估工作的有效性。
　　1.确立＂以人为本＂的公共政策评估价值性标准。公共政策作为公共政策系统中重要一环，以一定的价值标准作为评估依据，价值标准的内涵直接影响民众利益。比如，在改革开放初期，公共政策的价值取向是＂效率优先，兼顾公平＂，在这一政策指导原则下，大力发展生产力，让一部分人先富起来，最后实现共同富裕。至90年代，一些社会问题凸显，主要原因是一些地方政府为了凸显政绩，过分追求效率，忽视公平，造成了一些不和谐因素。新世纪之初，构建社会主义和谐社会的新理念提出，要求改革更加明确＂以人为本＂的目标而不再是盲目追求GDP增长。
　　确立＂以人为本＂为公共政策评估的价值性标准，创新公共政策理念。首要工作是要把人的全面发展放在公共政策的核心地位，一切公共政策运行都必须以人为主体，以人为动力，以人为中心，以人为目的。此外，还要破除把人作为发展工具的陈腐观念，彻底改变过去公共政策所强调的效率之上、过程为本和人的工具性，以实现人民的权利、利益和价值为中心。
　　2.构建＂以人为本＂的公共政策评估事实性标准。＂以人为本＂的核心理念是＂以人为中心，以人为目的＂，为将这一理念落到实处，需要建立一系列事实性标准，以确定＂以人为本＂理念的落实情况。事实性标准包括：绩效标准、效率标准、公平标准、回应性标准。以绩效为衡量标准就是依据具体明确的目标，分析政策对客观事物与政策环境所造成的实际影响。既包括政策推动的效果，又含有民众心目中认定的满意程度。绩效标准的着眼点在于民众对政策效果的反应，在本质上与＂人本＂理念是一致的。以效率为标准旨在衡量一项政策产生某种水平的结果所必须的工作量或投入量。效率标准关心的是如何以最小的政策投入得到最大的政策产出。以公平为政策衡量标准要关注政策所投入的工作量以及产生的绩效在社会不同群体之间公平分配的程度。＂公平＂是＂以人为本＂的核心内涵。回应性反映政策运行结果是否符合政策对象的需要、偏好或价值观念。同时要加强构建效益、效率、公平、充足性、适当性和回应性标准的指标体系，作为以人为本的价值性指标具体化、数量化的尺度。
　　3.完善＂以人为本＂的公共政策评估机制。将以人为本的评估标准有效运用到实际评估工作中，还需要完善政策评估一系列相关制度及评估方法。首先，实现政策评估主体多元化。实现政策评估主体多元化是促进政策科学性和民主性的有效措施。根据政策评估主体机构地位的不同，可以将政策评估主体分为内部评估主体和外部评估主体。内部评估主体包括政策制定者和执行者，政策机构中的专业评估人员。外部评估主体包括研究机构、学术团体、专业性咨询公司、大众传媒、社会团体、公民等等。不同的评估主体可以利用自身的优势，对政策做出有效的评估。例如：政策制定者和执行者对政策运行全过程有全面的了解，有利于展开评估活动，而且可以根据评估结果对政策迅速做出调整。外部评估主体中的许多人都是公共政策的对象，对政策的利弊得失有着最为真切地感受，可以对政策效果做出比较真实的评价。而且外部评估主体涉及的范围广泛，能够反映出社会各个阶层对于公共政策的看法，评估结果往往比较客观，而且是政府与民众进行沟通的有效信息。其次，构建多渠道公众参与评估机制。目前我国公民参与公共政策评估的程度远远不够，究其原因主要是政府提供的参与渠道不足。评估渠道多样性是当前政策评估领域的一项重要工作。一方面，通过健全相关法律、制度确保公众参与政策评估渠道畅通无阻。充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由，建立社会听政制度、社情民意反映制度等，使公民参与经常化、制度化。另一方面，大力发展非正式评估。相对于正式评估，非正式评估对评估形式和评估内容不作严格规定，方式灵活、简便易行，可以在日常生活中大量使用，使公众有更多的机会参与政策评估。再次，构建社会公示机制。公众如果要参与政策评估，就要对政策有一定的了解，这就要求政策运行过程的公开化和透明化，增大政策信息公开力度，使公众对一项政策的出台背景、政策的运行过程、政策的效果等方面有较深入的了解。公示制度是人民群众享有的对国家政治和社会生活的知情权、参与权和监督权的有效实现形式。就政策评估而言，为了更有效发挥社会公示制度的作用，明确公示的范围与原则，采取合适的公示形式，如会议、公告栏、新闻媒体、网络等。在当前信息高速发展时代，政策应有效利用网络这一媒介，将政策信息及时地张贴在网站上，保持信息的时效性和最新性。另外，尽快完善听证制度，有很多公共政策进行公示后需要进行听证，特别要建立听证意见的反映与反馈机制，使听证会的建议能够得到实施。最后，构建民意调查机制。要在政策评估领域改变观念，变被动为主动，主动与广大公众进行有效沟通，建立完善的民意调查机制，采用民意测验等方法了解公众对某一项政策的建议和意见，并将这些建议和意见运用到政策修订工作中，将人民的意愿真切地体现到日后公共政策的制定和评估中，真正做到以人为本。
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