浅析环境公益诉讼背景下我国传统原告适格规则的反思与重构

　　在我国时下进行的《环境保护法》修改过程中，环境公益诉讼主体成为各方争论的焦点。草案二审稿将环境维权的公益诉讼主体确定为中华环保联合会一家，引发公益界、公益律师和法律学者的强烈不满，有舆论甚至质疑中华环保联合会垄断了环境公益诉讼的主体资格，并称这是一种倒退。不过，时下关于环境公益诉讼主体之争， 实质上是关于环境公益诉讼当事人能力之争， 即关于环境公益诉讼原告一般性资格之争，而不是关于环境公益诉讼适格原告的争论。环境公益诉讼适格原告属于当事人适格的范畴， 是对于特定诉讼标的的资格。这一资格的取得，是由法官在具体个案中根据原告适格规则加以判定的。所谓原告适格规则， 是指用以决定提起诉讼的当事人是否是正当当事人的一些列规则的总称， 是对原告与诉争案件之间的利害关联的描述。从世界各国立法实践来看，环境公益诉讼立法的关键， 不是规定环境公益诉讼原告的一般性资格， 而是环境公益诉讼具体个案中原告适格与否的判定标准，即原告适格规则。为此，笔者拟对我国传统原告适格规则进行审视， 提出构建我国环境公益诉讼原告适格规则的一孔之见，以期对我国《环境保护法》的修改提供参考与借鉴。
　　一、私权模式的阐释与捍卫：传统原告适格规则的本质
　　裁判模式有私权模式和公共价值模式之分， 不同裁判模式应有不同的原告适格规则与之对应。我国传统原告适格规则则是对私权模式的阐释与捍卫。
　　(一)私权模式的含义
　　私权模式，也叫纠纷解决模式，是指以和平解决私人之间的纠纷为其主要目的的诉讼模式。该模式认为，法院的主要目的是根据私法原则来解决当事人之间因私权而发生的纠纷，法院采取司法行动的正当性在于真正纠纷的存在。纠纷解决模式肇始于1803年的Marbury v. Madison案。在该案中，首席大法官马歇尔反复强调了对既得权利或法定权利(vested or legal rights)进行司法保护的必要性，他说，法院的唯一职责是就个人权利作出裁判，而不是审查行政部门或行政官员是如何运用自由裁量权履行其职责的。具有政治属性的问题，或者根据宪法或法律应交由行政机关处理的问题，是断不能由法院审理的。马歇尔这段关于法院作用的经典描述， 被美国历代法院奉为楷模， 也成为纠纷解决模式在最高法院判例史上之肇端。纠纷解决模式是对盛行于19世纪的社会观的一种反映。该观点认为，主要的社会和经济安排都是个人自治的产物，由此形成的私人秩序应该受到政府的尊重，政府唯一要做的就是无为。在这种社会观的影响下，法院被视为私人秩序的附庸，其主要功能就是以和平的方式解决私人之间的争端，以恢复被破坏了私人秩序。由此可见，只有在私人秩序难以为继的时候，法院对私人纠纷的介入才是正当的。
　　(二)纠纷解决模式的主要特征
　　纠纷解决模式是以社会和谐为其理论预设的。在这一社会中，预先设定了一系列社会规范，以授予个人相应的权利，并为其设定了相应的义务，个人则根据这些社会规范来安排其行为， 由此形成和谐有序的社会秩序。然而， 这种和谐的社会秩序常常因为侵权或不履行义务而遭到破坏。此时，纠纷当事人双方往往求助于处于中立地位的第三方法院，要求法院执行或实施这些规范，或者阐明这些规范的意义。而法院作为第三人则通过认定事实，并适用双方同意的规范的方式来解决争议。综合起来，纠纷解决模式具有如下特征。
　　1. 纠纷解决模式以既定规范的违反作为司法干预的前提。纠纷解决模式认为，法院的主要目的是，在私人秩序难以为继时，尽可能为私人秩序提供一种替代。因此，在纠纷解决模式之下， 私人秩序之和谐具有至关重要的意义：私人秩序的破坏是司法干预的前提，而司法干预的目的则是恢复已经遭到破坏的私人秩序。而私人秩序的和谐是由既有规范来维系的，因此，无论是私人秩序的破坏，还是私人秩序的恢复，都以既有规范作为判断标准：既有规范的违反是私人秩序遭到破坏的外在表征， 既有规范的遵守则是破坏了的私人秩序得以恢复的标志。这意味着，只有在既有规范遭到违反的情况下，法院才能介入当事人之间的纷争， 这是纠纷解决模式的一个主要特征。
　　2.纠纷解决模式强调当事人与纠纷之间的利益关联。纠纷解决模式强调当事人之间的对抗性， 这是由纠纷解决模式的三方结构决定了的。纠纷解决模式是由原告、被告和法官共同组成的三方审判模式， 这种三方审判模式源于这样一种社会直觉：无论何时，当两个人之间发生了靠他们自己无法解决的争议时， 根据常识的一个解决方案是召集第三方以帮助达成一个解决方案。这一简单的三方结构的社会发明在时间和空间上都如此普遍地存在着，以至于我们发现几乎没有一个社会不使用它。因此，为解决争议而形成的三方结构是法院的基本社会逻辑。在三方结构的审判模式之中，法院仅仅是一个被动、中立的仲裁人，而原、被告双方则相互对立，他们为了各自的利益而进行激烈对抗。经过当事人之间的激烈对抗而形成的案件事实则成了法官作出明智判决的基础，法官正是在双方当事人提供的案件事实的基础上，按照先存法律规则作出判决的。而当事人双方的对抗则是以其对自身利益的关注为前提的，没有利益的对抗，当事人之间的对抗就成为无本之木、无源之水。因此，以三方结构 为其特征的纠纷解决模式必然强调当事人与纠纷之间的利益关联。
　　3.纠纷解决模式是高度个人主义化的。这主要体现在当事人结构的基本构造上。在纠纷解决模式下，诉讼当事人双方都集三种角色于一身： 原告是引起纠纷发生之事件的受害人， 又是诉讼过程中为其自身利益抗争的代言人、还是诉讼结果的主要甚至是唯一受益人;而被告既是侵权人，又是诉讼过程中自身利益的代言人，还是必须为原告所遭受的损害提供救济的人。原、被告这种集三种角色于一身的当事人结构充分体现了纠纷解决模式的高度个人主义化特征。纠纷解决模式的这种高度个人主义化特征，具有一石二鸟的功能：它不仅满足了个人是其自身利益的最佳判断者这一基本信条的要求，也为当事人的诉讼行为提供了强有力的激励机制。无论原告还是被告，基于其自身在诉讼中的受益人地位，必然会积极地进行诉讼，以免产生于己不利的诉讼结果。
　　4.纠纷解决模式强调权利和救济的相互依存。在纠纷解决模式下，权利和救济之间是相互依存的。原告获得赔偿的数额， 是根据被告违反义务后给原告造成的损害大小来决定的：如果是违约行为，那么支付给原告的赔偿数额，就是在被告没有违约的情况下原告所能获得的价金;如果是侵权， 那么支付给原告的赔偿数额就是侵权行为所造成的损害。由此可见，从逻辑上讲，救济的范围或多少都可以从被告的违法行为中推导而来。在权利和救济相互依存的情况下， 只有原告的损害确确实实是由被告行为造成的情况下，被告才有提供救济的义务。因此，在纠纷解决模式下，一方面要强调原告所遭受的损害，另一方面也要强调被告行为与损害结果之间的因果关系。从纠纷解决模式的上述特征可以看出， 纠纷解决模式实际上就是富勒笔下的审判模式， 它为受判决影响的当事人提供了一种参与判决形成的特殊方式， 即允许他们为了形成于己有利的判决而提出证据并进行理由充分的辩论。
　　(三)传统原告适格规则是对私权模式的阐释与捍卫
　　我国传统原告适格规则包括民事诉讼原告适格规则__和行政诉讼原告适格规则。从其本质来讲，二者都是对私权模式的阐释与捍卫。首先，无论是民事诉讼原告适格规则，还是行政诉讼原告适格规则， 都强调合法权益的存在是取得原告资格的必要条件。在民事诉讼中，无论是直接利害关系人，还是非直接利害关系人，欲取得原告资格，都必须证明合法民事权益遭到了侵害： 直接利害关系人须证明自己的合法民事权益遭到了侵犯， 非直接利害关系人必须证明受其管理或支配的合法民事权益遭到了侵犯; 在行政诉讼中，原告也必须证明法律法规规定的权益受到了侵犯。由此可见，无论是民事诉讼原告适格规则，还是行政诉讼原告适格规则，都把现行法律、法规所保护的权益作为授予原告资格的必要条件，这恰恰是对以既定规范的违反作为司法干预之前提这一纠纷解决模式特征的反映。
　　其次，无论是民事诉讼原告适格规则，还是行政诉讼原告适格规则，都强调原告与合法权益之间的利益关联。在民事诉讼中，适格原告包括两种情况：一是直接利害关系人，即民事实体权利的享有者和义务的承担者;二是非直接当事人， 即对实体民事法律关系享有管理权或处分权的人， 这两种适格原告都强调原告与合法权益之间的适度利益关联，尤其是在直接利害关系人的场合。在行政诉讼中，适格原告必须是合法权益的享有者，合法权益必须归原告享有。因此，无论在民事诉讼中，还是在行政诉讼中，原告都不得主张他人的利益(除非该当事人是享有管理权或处分权的人)。我国民事诉讼和行政诉讼原告适格规则对原告与合法权益之间的关系的强调， 既反映了纠纷解决模式对当事人与诉争案件之间的利益关联的强调，也反映了纠纷解决模式的高度个人主义化特征。
　　最后，无论是民事诉讼原告适格规则，还是行政诉讼原告适格规则， 都要求原告证明被诉行为与合法权益受影响之间存在因果关系。这一要件实际上是对纠纷解决模式强调权利与救济相互依存这一特征的再现。前已述及，在权利和救济相互依存的情况下，只有原告的损害确确实实是由被告行为造成的情况下， 被告才有提供救济的义务。因此，在纠纷解决模式下，一方面要强调原告所遭受的损害， 另一方面也要强调被告行为与损害结果之间的因果关系。
　　总之， 我国现行的原告适格规则是对纠纷解决模式的阐释与捍卫。这一模式对个人或集体享有的经济利益大开方便之门的同时，对公众或大部分公众的扩散性利益给予不当的区别对待。因此，在这种模式之下，公共利益的保护只能是一种不切实际的幻想。
　　二、圆凿方枘：传统原告适格规则与环境公益诉讼的冲突
　　我国现行原告适格规则以保护私人的合法人身和财产权益为目的， 与以环境保护为己任的环境公益诉讼之间存在难以调和的矛盾和冲突， 如果以此作为判断环境公益诉讼原告资格的有无，难免出现圆凿方枘的窘境。具体说来， 我国现行原告适格规则与环境公益诉讼之间存在如下冲突。
　　(一)利益性质：个体私益与环境公益的冲突前已述及，无论是我国的民事诉讼原告适格规则，还是行政诉讼原告适格规则， 都要求原告与诉争利益之间存在适度的利益关联。在民事诉讼中，无论是直接利害关系人，还是非直接利害关系人，欲取得原告资格，都必须证明合法民事权益遭到了侵害。由此可见，我国现行的民事诉讼原告适格规则和行政诉讼原告适格规则都是以保护个体私益为其目的的， 公共利益尚未进入其保护视野之内。
　　以保护个体私益为目的的我国现行原告适格规则，与以环境保护为己任的环境公益诉讼琴瑟不合。环境保护蕴涵着浓厚的公益意味， 它关注的是社会的共同利益(collective interests)，而不是社会成员的个体私益(privateinterests)。日本学者原田尙彦在谈到环境行政诉讼时就曾指出：环境行政诉讼中的原告受到的环境上的利益损害，是广域区域内的居民共同的利益损害，是公共利益而不能称作个人利益，即使评价其为个人利益，对于原告个人也不会被当作那种严重程度的损害认识， 往往被解释为不符合需要由停止执行来加以保护的紧要的个人利益。因此，将以保护个体私益为目的的我国现行原告适格规则适用于环境公益诉讼，必然会出现水土不服的困境。
　　不过， 忽略对环境公共利益的保护并非我国法律制度所特有的现象，而是世界各国现行私法制度的通病。马克怀德(Marke Wilde)曾经一针见血地指出：现行私法制度关注的重点在于个人损失(personal loss)，不管这种个人损失是以人身伤害(personal injury)还是以财产损害(damage to property)的形式存在。这就直接限制了可以主张权利的主体范围(the class of persons who may claim)，把关注的重点置于个人损害而不是范围更广的环境损害(envionmental harm)。由此可见，欲实现环境保护这一具有浓厚公益意味的目标， 必须改革我国现有的原告适格规则， 实现从个人利益的保护向公共利益的保护的转向，以满足环境公益诉讼对原告适格规则的特殊要求。
　　(二)利益范围：人身、财产利益与非人身、财产利益的冲突
　　无论是我国《民事诉讼法》，还是《行政诉讼法》，都将人身利益和财产利益作为其主要保护对象。也就是说，根据我国现行法律制度， 只有人身利益或财产利益遭受侵犯的人，才享有提起诉讼(包括民事诉讼和行政诉讼)的资格， 这就大大限制了可以提起环境公益诉讼的主体范围。前已述及，环境公共利益不只是表现为人身利益或财产利益，更多的时候则表现为娱乐、审美、环保等非经济利益，根据我国现行原告适格规则，这类利益即使受到了侵犯，受害人也不具有提起诉讼的原告资格。由此可见，在我国现行原告适格规则之下， 大部分环境公共利益都无法获得司法救济。
　　当然， 世界上其他国家的法律制度也并不是一开始就将人身利益和财产利益之外的其他环境利益纳入其保护范围之内的。在美国， 审美和环保等非经济利益直到1972年才首次获得法律的承认与保护。在该年审结的Sierra Club v. Morton案中，美国联邦最高法院指出：与经济利益一样， 美学和环境利益也是我们社会生活的重要组成部分。特定环境利益为许多人而非少数人所享有这一事实， 并不会使这些环境利益更不值得通过司法程序加以保护。自此之后，与环境保护有关的各类原告资格，如保护自然资源、风景、历史文物等公民团体的原告资格，都渐次获得了美国法律的承认。与美国不同的是， 德国行政诉讼法至今还没有将审美等环境利益纳入其保护范围之内。德国著名公法学家胡芬指出：受到一个行政行为之威胁的某种纯粹的舒适性或者因该行政行为导致的某种不舒适性，都不是受保护的权利。属于这种情况的，例如有：有利于欣赏风景的良好视野，某一处自然景观或文物令人产生的愉悦等等; 纯粹的不舒适性还有：轻微的噪音，审美上的不快，生气或者懊恼等。由此可见， 各国对于非属于人身和财产利益的环境利益的态度是不一样的，但从发展趋势来看，将非属于人身和财产利益的环境利益纳入法律保护的范畴， 应是各国法律发展的潮流， 这是由环境利益在我们社会生活中发挥着日益重要的作用这一现实决定了的。因此，改革我国现有的原告适格规则， 将人身和财产利益之外的环境利益纳入其保护范围之内， 是构建我国环境公益诉讼制度的重要一环。
　　(三)合法权益标准：合法权益与法外利益的冲突无论是我国《民事诉讼法》的原告适格规则，还是《行政诉讼法》的原告适格规则，都把合法权益是否受到侵犯作为判断原告适格与否的一个标准。如前所述，这一做法是纠纷解决模式的阐释与捍卫， 已经无法适应社会现实生活的需要。在环境保护领域， 这一矛盾体现得尤为突出。环境利益大多体现为审美的、娱乐的、环保的以及精神享受等非物质性利益， 在以保护人身利益和财产利益为其鹄的的我国现行法律体系中，这类利益尚未上升到受法律保护的层次，由此形成了蔚为壮观的法外利益。在这种情况下，以合法权益是否受到侵犯作为判断原告资格之有无的我国现行原告适格规则， 根本无法适应以环境保护为目的的环境公益诉讼的需要。
　　其实，有些国家已经注意到合法权益标准在判断原告资格方面所存在的缺陷，并作出了相应的改进。比如说，在上个世纪70年代的数据处理案中，美国联邦最高法院就以事实上损害标准取代了此前的法定利益标准，自此之后，美国联邦最高法院基本上放弃了用法定利益确定原告资格的标准。美国著名行政法学家施瓦茨更是明确指出：侵犯法定权利的规定对司法复审设置了不必要的障碍。规定原告资格的目的是为了保障复审法院处理真实的而不是假定的案件;原告资格的核心是，请求救济的当事人所主张的是否是有关个人利益的争执，以使人相信导致起诉的实际损害是法院应当解决的。因为法院主要是为了解决这些棘手的问题而存在的。
　　如果原告与他所请求复审的行政行为有直接的个人利害关系，这个标准就算达到了，而不必追究这种行为是侵犯了他的法定权利还是对他造成了其他利益(不属于法定权利的利益)损害。如果对原告资格有争议，那问题就在于原告是否是提起复审诉讼的恰当当事人， 而不是根据法定权利标准， 看原告受法律保护的权利是否受到被告行为的侵犯。造成的损害是否属于法定权利意义上的损害与有无原告资格的问题是不相干的。由此可见，合法权益 标准并非原告适格规则的必然要求， 在许多环境利益尚未上升到受法律保护这一层次的现实情况下， 在判断环境公益诉讼原告资格之有无时，取消合法权益标准实乃大势所趋。
　　综上所述，我国现行原告适格规则在保护私人的合法人身权益和财产权益的同时，忽略了对环境公共利益的保护。在环境公共利益渐受重视、建立环境公益诉讼的呼声日趋高涨的中国，这种忽略环境公共利益的原告适格规则已经成为我国建立环境公益诉讼制度， 以实现可持续发展、构建人与自然和谐相处的现代社会的桎梏。改革不合理的原告适格规则，以适应建立环境公益诉讼、保护环境公共利益的现实需要，已成中国法学界的一大共识。
　　三、他山之石：澳大利亚的好事者标准
　　从裁判模式的分类来看，环境公益诉讼属于公共价值模式诉讼。公共价值模式与传统诉讼模式不同，法院不再以纠纷解决为己任， 而是积极参与到公共价值的形成之中。与传统原告在私权模式诉讼中的支配性地位相比，公共价值模式诉讼中的公共利益则跃居于支配地位。公共利益在公共价值模式诉讼中的这种支配性地位大大降低了传统原告在此类诉讼中的作用，由此必然导致传统原告适格规则的变革。诚如日本学者原田尙彦所言：环境上的行政诉讼，与其说是围绕着个人权益的纠纷，倒不如说是具有相关区域共同体的集团利益性质的纠纷。因此，在论述环境行政诉讼的原告资格时，不能局限于个人性法益论，有必要引进纠纷管理这一新的观点，重新探讨诉讼利益。而美国行政法学家施瓦茨也指出：如果充分考虑到当今法律制度中的公共利益要求，那么可以为公共利益辩护的人的概念必须相应地扩大。职是之故，许多国家均对适用于私权模式的传统原告适格规则进行扩张，提出了许多新的原告适格规则，以适应公益诉讼不断发展的现实需要。其中，澳大利亚法律改革委员会于1987年提出的好事者标准具有极为重要的借鉴意义。
　　所谓好事者标准，是指在(环境)公益诉讼中，任何人都享有原告资格，除非法院能够认定原告仅仅是为了骚扰(merely meddling)才提起诉讼。这一标准包含如下几层意思。
　　第一，好事者 标准废除的是现行原告适格规则的内容，并没有废除原告必须具备原告资格这一要件。也就是说，在公益诉讼中，原告欲让法院就其案件实体问题作出判决，仍然必须具备原告资格。第二，好事者标准是对原告资格的推定。即法院首先推定，凡是提起公益诉讼之人都具有原告资格，然后由被告证明原告是否是好事者。只要被告能够证明原告只是为了管闲事才提起诉讼，那么法院就可以原告缺乏原告资格为由驳回诉讼。第三，原告是否是骚扰者，并非根据现行原告资格所要求的利益种类来判断。也就是说，缺乏现行原告适格规则据以授予原告资格的利益， 并不表明原告就是骚扰者。第四，这一标准淡化了原告与诉争利益之间的利害关联。在这一标准之下，原告在诉讼标的或结果中的个人利益(personal stake) 只是其取得原告资格的充分条件而非必要条件。
　　好事者标准在坚持原告适格规则的功能要求的同时，不仅为维护公共利益的人开启了正义之门，而且还考虑到了对被告的保护。因此，无论从理论还是实践来看，好事者标准借鉴不失为我国构建环境公益诉讼原告适格规则的最佳借鉴。
　　四、结语
　　原告资格是接近正义的第一步，对于我国环境公益诉讼的健康发展具有决定性的意义。遗憾的是， 我国《环境保护法》修改二审稿却对此只字未提，这将为我国环境公益诉讼的健康发展埋下隐患。事实上，我国环境公益诉讼司法实践中已经出现了一种错误倾向： 以环境公益诉讼原告一般性资格的审查， 取代了具体个案中环境公益诉讼适格原告的审查。笔者在对几个环保法庭的走访调研中发现，在具体环境公益诉讼案件中，法官并没有对环境公益诉讼原告资格进行判断， 也不知道该如何判断。只要提起环境公益诉讼的当事人符合当地法院规定的公益诉讼原告的类型， 法院一般都会受理并进入实体审理。这种张冠李戴的做法，势必导致环境公益诉讼原告适格规则本应具有的制度功能落空，这将贻害无穷。