浅谈我国生态公平理论研究动态与展望

　　一、聚焦问题的背景与原因
　　(一)生态环境不公平是区域协调发展最值得关注的问题
　　综述中国不同群体之间、不同区域间的生态环境不公平原因，发现已有研究得出群体间生态环境不公平的原因有以下几类：种族、民族、经济收入、社会地位、政策管制;区际间生态环境不公平的原因是发展差距、国际贸易及产业转移。这些原因也是影响区域经济协调、可持续发展的重要因素。相对于经济不公平，生态环境不公平是区域协调发展更加值得关注的一个问题。因为，区域经济不公平通常会通过采取把蛋糕做大的方式来解决，但生态环境公平却无法通过做大蛋糕的方式来实现，而且生态环境不公平与环境损耗之间会形成相互促进的恶性循环，不断走向生态环境危机。同时，从生态系统服务供给、需求与消费3 个环节来看，区域间生态效益的社会不公表现在采取生态系统与生物多样性保育的部分国家和地区，在以高昂的局地成本提供重要的环境服务，而有些国家和地区在这方面付出的局地成本相对较低，但是，他们却也同样享受主要由其他国家和地区实施的保育政策所产生的环境收益，这是有违公平原则的。案例研究表明，由于生态系统服务的测算与评价成本较高，仅依靠市场途径难以实现生态系统服务的有效配置，为了保护公众的利益，许多情况下还必须依靠精心设计的政府干预措施。
　　(二)经济学方法是解决生态环境不公平问题的必然途径
　　国内学者关于生态环境公平的研究尚处于探索阶段，直接以生态环境不公平为研究内容的文献较少，并且多为社会学、伦理学、地理学、环境科学等学科的学者所做的研究。但不论是群体间生态环境不公平问题还是区域间生态环境不公平问题，都是源于人类社会通过经济活动追求经济发展利益所造成的。因此，采用经济学方法来研究就成为了必然的途径，即以经济学方法讨论各个层次利益主体之间如何实现公平享有自然资源与环境利益、公平分配使用自然资源与环境容量、公平承受环境破坏以及自然资源枯竭的后果、公平分担生态保护和环境维护责任、公平分担生态环境治理成本。我国学者也认为经济发展和环境保护经常存在地域分异特性，造成了区域之间存在一定的不公平性，因此，要生态脆弱区牺牲一定的经济发展利益搞生态建设，如果经济发达区不为此埋单的话，单靠生态脆弱区(往往也是经济贫困区)的经济实力来进行生态建设很难达到预期效果。所以，应用经济手段对生态建设埋单，也就是生态补偿，被大多数人认为是协调区域经济与生态不公平性、确保生态环境建设得以可持续的重要措施之一。
　　二、最新理论观点与方法
　　既然生态补偿机制和生态税收制度是目前实现生态环境公平的重要途径，笔者尝试全面梳理近5年来发表于国内主流期刊的相关研究文献，从生态补偿概念、生态补偿机制的设计、生态税效应三个方面翔实述评国内最新理论观点和方法，为我国进一步完善生态补偿制度和生态税收制度提供理论与研究方法上的指导。
　　(一)基于不同学科视角的生态补偿概念辨析
　　在我国，生态补偿一词最早是由福建林业学者张诚谦于1987 年在研究有偿利用可更新资源所采用的方式时提出的。他认为，人类应当在生物、环境、经营等方面向生态投入能量、补助能量，这样就会大大提高陆地净初级生产力。可更新资源的利用特点决定了生态补偿的必要性，所谓生态补偿就是从利用资源所得到的经济收益中提取一部分资金并以物质或能量的方式归还生态系统，以维持生态系统的物质、能量、输入、输出的动态平衡。2007 年，杨光梅等学者在《我国生态补偿研究中的科学问题》一文中全面、系统地阐释生态补偿的含义、理论依据与补偿标准等涉及生态补偿机制与制度构建等具体问题。
　　目前，国内外对于生态补偿的一般定义是指通过各种有效的制度安排和政策手段，对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿)，提高该行为的成本(或收益)，从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性)或将外部性予以内部化，实现资源的最优配置和社会福利的最大化，并达到保护资源环境的目的。然而，面对不断发展的生态补偿实践，目前对于生态补偿的定义仍存在诸多争论。
　　1.生态补偿是一种利用经济手段的制度安排
　　2014 年，汪劲在《生态补偿条例》立法背景下，总结归纳前人对于生态补偿的概念理解，将学理界对生态补偿概念的研究成果分为两个层面。
　　(1)非法学视角下的生态补偿概念，大体分为两类：第一类定义强调了生态补偿对于保护生态系统服务(生态功能)的重要意义，同时也强调了通过经济手段实现利益关系调整的重要作用。以中国科学院李文华院士等人为代表的学者将生态补偿界定为以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。2010 年，他们又将生态补偿的定义扩展为以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本、运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。第二类定义强调生态补偿是将生态保护活动外部性予以内部化的经济手段，生态补偿制度的设计目标是运用制度推动人们提供生态产品这一公共物品。这两类生态补偿定义共同点在于，以经济学的视角突出了生态补偿主要利用经济手段来调整相关主体之间的利益关系，并且这种调整必须通过制度化的形式表现出来。
　　(2)法学视角下的生态补偿概念，主要来源于环境科学的研究成果，经济学视角的分析为其提供了理论基础。因为法律正是调整主体之间社会关系的工具，同时相较于其他制度领域，法律制度更加重视自身的体系化、规范化。归纳国内法学者杜群、王清军、吕忠梅、曹明德等人对生态补偿概念的观点，它们的共同之处在于：第一，都强调生态补偿的功能，即保护生态服务价值;第二，都强调生态补偿是一种经济手段;第三，都强调生态补偿是一种制度安排。在构造生态补偿的法学定义时，这三点有所取舍，仅保留第三点，其他两点应尽量避免使用。由此可见，相对于法学视角，从非法学视角即从经济学视角来界定生态补偿概念，将更为全面、确切。而且有学者运用利益相关者理论来研究生态补偿问题，将生态补偿界定为中央政府或地方政府以实现经济社会可持续健康发展为根本目标，以解决区域(国家或地区)经济发展与生态环境的矛盾为宗旨，以协调生态环境治理利益相关主体间的利益冲突为内容，以提高公共福祉为原则的一系列制度安排。这一概念再次佐证了生态补偿的内涵是利用经济手段协调主体利益关系的制度安排。
　　2.生态补偿是一个典型的地理学研究命题
　　地理学以环境社会人类动态的综合思维，以区域综合、区域间的相互关系，尺度间的相互转换等视角系统研究地球表层的性质和运动规律，人地地域系统是其研究核心。生态补偿作为人类影响下的生态环境变化格局、机理及影响系统的重要研究对象，以人地关系为视域，有利于将生态补偿的终极目标与生态经济流量关系的调控联系起来。因此，我国有学者认为生态补偿一般是指围绕着水资源、土地资源、环境资源等的污染、破坏、保护等问题，在区域内部及区域之间展开的对受影响的生态系统服务进行以经济、政策行为等为补偿手段的人类社会经济活动，是一个典型的地理学研究命题，具有人地地域系统的半开放性、非稳定性以及或然性特征。地理学是生态补偿研究中解决其区域(对哪些对象进行补偿?在哪里开展补偿?)尺度(补偿标准尺度?补偿区域尺度?)差异(补偿主体的差异?补偿客体的差异?补偿标准的差异?补偿尺度的差异?补偿形式的差异?)难题的突破口。生态补偿具有地理学研究的一般特征，即地理学研究的区域性、差异性、综合性、动态性等特征。按照地理学的分析框架，生态补偿作为地理学研究命题的判断依据主要有4 个：(1)自然地域系统确定了生态补偿参与主体的基本关系;(2)经济地理格局决定了生态补偿的空间差异;(3)地域人文环境影响生态补偿政策的制定及其补偿形式;(4)地理信息技术、计量地理方法等为生态补偿提供了技术平台与方法支撑。(二)生态环境外部性的内部化实现在于生态补偿机制设计
　　综观各领域生态补偿机制，其核心问题是外部性的内部化，而这一核心问题又包含了4 个具体的制度设计问题：谁补偿谁，即补偿支付者和接受者的利益主体问题;补偿多少，即补偿标准的问题;如何补偿，即补偿模式选择;以及如何评价补偿绩效。
　　1.协调相关主体的利益关系是构建生态补偿机制的基础
　　生态补偿是经济利益重新分配的一种经济手段，涉及众多主体的利益调整，因此在生态补偿机制确定过程中，需要有不同的利益相关方参与和不同政策。有学者建立了一个新经济地理学污染外部性模型，分析了污染外部性导致的市场失灵以及地方政府和中央政府在区际生态补偿政策中的角色，并认为由中央政府以第三方当事人主导的区际生态补偿政策是有效的。此外，实施差异化的税收补偿政策、在生态区实施相对自由的贸易政策等有助于政府主导的区际生态补偿政策的实施。
　　在此基础上，更有学者重点探讨了生态补偿机制中的政府责任问题，政府责任架构主要体现在部分成本承担、多方协调以及社会培育上。但是囿于投入不足、协调乏力以及培育虚置等所导致的补偿冷漠、各自为政和社会缺位，致使生态补偿实际处于责任悬浮与绩效浅表状态。因此，夯实政府实践责任的路径，需要从建立健全生态补偿法律体系、加强生态补偿能力建设和探索以政府为主导的多中心管理体制着手，循序推进。还有学者通过运用博弈论方法，对矿产资源、煤炭资源、自然保护区开发生态补偿中主要利益相关者间的利益冲突和博弈关系进行分析或者采用博弈模型分析各群体利益关系的复制动态、演化稳定策略和演化博弈系统的稳定性，根据分析结果提出稳定均衡策略，包括完善生态补偿立法，加大违规处罚力度;建立部门间的协调机制，努力降低政府监管成本;科学合理确定生态补偿标准;多渠道降低生态补偿成本;全面提高生态补偿的综合效益等协调对策。同时，认为提高生态补偿各利益主体参与和合作，有利于实现资源保护和利用的共赢。
　　2.生态系统服务价值评估法是确定生态补偿标准的方向
　　自然资源环境资本论是生态补偿的价值基础和确定补偿标准的理论依据。补偿标准的合理确定，是实现生态补偿公平价值目标的关键，也是生态补偿制度中确定补偿优先等级的一个难题。
　　国内外学术界对于补偿标准确定与核算方法争议较大，比较集中的观点有3 种，一是认为生态补偿标准应当按照生态服务功能价值来定价，对补偿产权主体环境经济行为产生的生态环境效益进行补偿;二是基于生态产权主体环境经济行为的成本(包括直接成本或保护成本、间接成本或机会成本)和收益补偿，即根据各种环境保护措施所导致的收益损失来确定补偿标准，然后再根据不同地区的资源环境条件等因素制定出有差别的区域补偿标准;三是基于生态足迹确定补偿标准，即生态赤字的地区享受了生态盈余地区的生态服务，应给予盈余地区实施生态补偿，具体补偿标准可根据生态赤字或盈余面积的多少和单位面积的平均生产收益核算得出。生态足迹法是较为成熟的方法，但仍有学者对此方法不断进行改进和深化，并构建了多个生态足迹模型，从而确立了生态补偿标准评价模型，最新的研究方法是将土地利用碳排放量(即碳足迹)作为生态补偿标准的依据，结合碳汇价格，采用国际通用的造林成本法和碳税率法，对碳排放生态补偿的上限及下限进行了初步测算。成本-收益法与其他方法结合的研究方法已成为主流。
　　根据机会成本来确定生态补偿标准的方法具有一定的可操作性，国内在生态补偿核算方法上普遍采用机会成本法。如有学者构建了流域生态补偿机会成本实物期权测算模型，考虑由于流域生态环境效益价值波动的不确定性因素影响，测算了机会成本价值。也有学者将水源地生态保护成本确定为生态补偿标准的下限，上限则为水源地生态保护过程中外溢的效益。其中，水源地生态保护成本包括直接投入的人力、财力、物力成本和因限制发展产生的间接机会成本;水源地生态保护过程中外溢的效益则包括生态效益、经济效益与社会效益。但是成本-收益方法本身存在对于成本、收益认定不准确的局限，将其与其他方法结合来确定补偿标准是较为广泛采用的方法。如有学者从生态保护建设的直接成本和发展机会损失的间接成本出发，结合生态服务功能价值、静态累积、间接计算等多种测算方法，得出基于水源区生态保护建设和水环境保护治理的直接成本和基于发展机会损失的间接成本。或者从环境治理成本、环境价值损失成本和生态修复成本(包括土地复垦和农地修复)3 个角度构建核算标准，计算出中国主要煤炭能源省份由于煤炭能源的输出应接收的补偿额度。
　　(三)生态税效应理论是生态补偿政策途径选择的理论依据
　　生态税制度这一概念从广义上来说指国家为实现特定的生态环境政策目标、筹集生态环境保护资金、调节纳税人相应行为而征收的有关税收的总称，它是由多个税种所组成的一个税收制度体系。狭义上的生态税专指环境污染税，即对污染环境的单位和个人根据其污染行为所造成的危害程度而征收的税。环境税也有类似的广义和狭义之分，广义的环境税还包含我国现行的资源税。然而，环境税作为在我国就是否开征独立环境税一直存在争议。
　　1.一般均衡分析是环境税双重红利效应假说的立论依据
　　我国学者在阐述生态税红利效应产生的基础上，论证了生态税实施为有关国家带来的生态和非生态效益，并针对我国现行税制结构和污染收费情况，分析了我国出现红利效应的局限与可能，进而给出创造中国式生态税红利效应的启示。当然，生态补偿的税收政策不仅限于这一概念性质的生态税，重点是在我国已经实施的资源税和环境税，因此生态税收效应理论分析也集中在资源税和环境税的双重红利效应分析与效应平衡。所谓的双重红利效应(或双盈效应)，即环境税可以使政府实现双重目标，一是改善环境质量，即环境目标;二是降低扭曲性税收的超额税收负担，即非环境目标或税收目标。作为一种基于市场的管制工具，环境税效应理论分析的核心是双重红利假说成立与否，以及由此而引发的税率水平的确定问题。但环境税税制改革难以测算，而环境税收入效应的程度仍然需要分析，目前学术界大多把双重红利视为一个假说而非一个结论。我国学者从一般均衡分析方法入手构建了环境税经济效应研究的理论模型，从而克服了传统庇古税局部均衡分析的局限性。虽然环境税制的引入可能带来一部分税制效率损失，但筹集到的环境税收入用来支持扭曲性税收的削减，其效率改进能够抵消税收相互作用效应的负面影响。当环境税代替传统的管制措施后，政策实施的总成本会进一步下降，环境税的第二重红利依然可以实现。同时，有学者基于地方税视角，将环境税税收全部归入地方财政收入，利用一般均衡模型(CGE 模型)对环境税双重红利假说进行检验，结果显示：科学合理的税率、税收返还方式以及环境税对其他扭曲性税种的部分替代可以促进双重红利目标的实现]。由此可见，一般均衡分析和模型构建是对环境双重红利假说进行检验的重要理论分析工具。
　　2.第二重红利效应是困扰生态税收征管模式改革的难点
　　目前，我国与环境有关的收费和税收制度存在缺乏系统性等诸多缺陷，难以解决日益凸显的环境污染问题，立法开征环境税则成为我国转变经济发展方式以及有效保护和利用环境资源的一个重要路径。然而，开征环境税需要考虑效率、公平、管理成本、遵从成本及收入等方面的因素，如何将这些具有内在冲突性的目标进行搭配组合是政策制定者无法回避的难题。在一般均衡分析中，直接管制措施效率损失大于具有激励效应的政策措施，环境税取代直接的管制政策可以带来管制成本和遵从成本的下降。因此，开征环境税势在必行，但需要选择合适的环境税征管模式。
　　根据环境税在整个税制体系中的地位，当前世界各国的环境税总体可以划分为三种模式，即独立型环境税模式、融入型环境税模式和环境税费并存模式。其中，独立型环境税模式是指在现行税制体系的框架下，根据污染者付费或者使用者付费原则，以筹集环保资金为目的而独立征收环境税的一种实施模式;融入型环境税模式不单独设立环境税种，而是运用税收激励等手段把环保理念融入已有税种，通过对现行税制的整合、完善来提高税制体系的绿色程度，形成资源节约型及环境友好型的税制体系。也有学者在对环境税征管模式进行实务选择的基础上，构建中国环境税征管模式选择的影响因素指标体系，采用熵权法和模糊综合评判法构造出符合客观实际的优选模型;同时，通过调研进行征管模式优选，结果发现：适合中国国情的环境税征管模式为环保代核、税务征收模式。这也是未来我国开征环境税基本确定的征管模式。然而，基于我国现实国情，环境税制设计的第二重红利效应有待进一步考察，其征管模式改革不可一蹴而就。因此，融入型环境税在很长时间内会主导我国的环保税制设计，独立型环境税的实施可在时机成熟时，针对某一特定污染物的排放进行试点征收。总结上述我国生态公平理论的最新观点和方法可以发现，近5年来，我国学者对于生态公平理论进行了三方面的创新：(1)补偿标准核算方法从成本价值估算法向多学科综合的评价方法发展;(2)生态补偿模式从政府主导模式向政府与市场手段相结合的模式转变;(3)生态税收效应理论从双重红利存在性分析转变为红利效应合理实现。
　　三、前景展望
　　(一)以环境资源产权理论为指导开展生态补偿多角度系统研究
　　以环境资源产权理论为指导，厘清生态补偿机制中相关主体的利益关系和主体地位是提高区域间生态补偿绩效的基础。因此，结合流域生态补偿机制最新研究进展，未来的系统研究包括4 个方面：首先，继续保持政府监督，引入市场手段论证实施流域生态补偿;二是分清保护性和破坏性生态资源利用行为，采取灵活方式，对相应行为补偿额度进行调整，以有效措施补偿资金、优化补偿资本来源;三是东西部地区流域内人口、资源、环境等各方面特点不同，补偿应分清有水无水和水好水坏的问题，采取不同的侧重点;四是加强针对生态要素的立法，如土壤保护法、清洁空气法等，建立健全法律制度，保障流域生态补偿的有效进行。
　　(二)引入多学科研究方法对生态补偿标准和模式进行优化研究
　　化解生态补偿制度设计问题，应充分发挥生态经济学科注重公平性的特点，开展生态补偿的科学研究与实践运用，尽快搭建一个有利于解决生态经济理论核心问题的生态补偿综合研究及补偿框架。今后将会引入多学科的研究方法对生态补偿标准的科学、动态测算方法进行创新，并根据不同经济、地理尺度采用不同的补偿模式，提高生态补偿效率水平与公平性。同时，在生态补偿的政策制度与法律问题方面，今后的研究方向将更注重于实现生态税收第二重红利效应的政策创新及实践研究。
　　(三)拓展生态税收效应理论与方法并开展宏微观视角实证研究
　　环境税是生态补偿制度得以有效实施的重要经济手段之一，当前这一税种改革使生态税效应研究成为热点。基于国内外学者对于环境税研究述评，笔者认为今后我国对于生态税收问题的研究将集中在三方面：一是拓展经典理论(如双重红利理论)，并且将其与市场具体情况相结合，选择合理适用的研究方法，考察在不同市场特征、循环经济政策下环境税对经济效率、社会公平等的影响。二是开展经验分析，结合CGE 模型对不同国家的环境税和不同税种的实际数据，考察现实中环境税的作用和决定因素，为理论研究和政策选取提供依据。三是丰富宏观方面的视角，同时注重微观方面理论研究。如环境税具体措施的可操作性、环境税理论与实践之间的联系、环境税与其他环境政策的关联作用机制，以及不同市场结构下市场微观主体的行为研究。