电网规划与城市总体规划有效衔接之浅见

　　摘要：规划之间不能有效衔接是当前的共性问题，电网规划与城市总体规划因规划编制的出发点、区域范围、所处层面以及编审程序等差异，暴露出两个规划存在不协调的诸多问题。针对这些问题，文中对如何做好两个规划的有效衔接提出了建议。
　　关键词：电网规划；城市总体规划；协调；衔接
　　在全国电网快速发展的进程中，面对电网规划建设中越来越突出的用地和空间的矛盾，实现电网规划与城市规划两个规划的相互协调、有机结合，已经成为加快电网建设、推进电网快速发展的当务之急。笔者结合多年来电网规划工作，就如何加强电网规划工作管理，谈谈如何实现电网规划与城市总体规划的有效衔接。
　　一、两个规划不协调的主要表现
　　1.电网规划大多由电网企业自行编制，由于信息不对称，不能充分结合地方经济社会发展趋势和城镇发展趋势，有些规划目标过高或过低，缺乏科学性，与地方城镇规划建设存在较大差异。
　　2.电网规划与城市规划相比，存在一定的单项性，电网规划建设虽属电力基础性设施建设，但在电网规划建设与城市规划建设出现矛盾时，地方政府往往更偏向于城市规划建设。
　　3.信息交流不畅，形成你编的规划、我编我的规划，电网规划建设因不能与城市规划相协调，地方政府规划部门审批难度大，因而常常抱怨电网企业电网建设无计划、无顺序，随意性强，想到哪、干到哪。
　　4.科学性不够、实施不好、规划之间不衔接等，是各种规划共同的问题，电网规划和城市规划衔接不好，从根本上说是政企关系问题。电网规划应属行业规划，更多体现行业特点和电网发展目标，并具有区域性和跨区域性的特点。而城市规划是地方政府按照国家法律政策的要求编制的综合性规划，在电网规划布局与城市规划布局相比，地方政府往往更偏重于城市的结构布局与发展。另外，在规划间关系方面，电网企业不能主动向政府汇报规划情况，一些地方政府也简单以“服从与被服从”的关系划定两个规划间关系，认为企业要服从于政府，其规划也应服从于地方规划，从而淡化了两个规划间的有机衔接。
　　二、两个规划不协调的原因分析
　　1.规划编制出发点不同。电网规划以负荷预测和电源规划为基础，确定电网建设类型与时间，以达到规划周期内所需要的输电能力，在满足各项技术指标的前提下使输电系统的费用最小；电网规划从城市用电需要出发，重在解决城市供电和电网布局问题，以满足国民经济增长和社会发展的需要为原则。城市规划是综合研究分析城市的性质、规模和空间发展形态，规划的目的，是要促进城市协调发展，全面提高城市的素质，取得经济、社会、环境三者的综合效益，按照市场经济条件下城市发展的客观规律编制，从城市需要出发，着眼于发展，重在解决城市空间布局问题，统筹安排城市各项建设用地和空间走廊。
　　2.规划编制起点不同。城市规划在我国产生较早，在长期的实践中，积累了丰富的经验，吸收借鉴了许多优秀的规划理论和方法，规划的科学性、可操作性比较强，城市规划大都具有较高专业资质的机构进行编制。电网规划20世纪80年代才在电力系统范围内开展编制工作，大部分规划由企业自行编制，企业站在自身的角度，视野不够广阔，信息也有限，且过去电网规划考虑比较多的是与发电资源规划结合问题，忽视与城市规划相协调，往往由于对地方经济发展考虑不充分，城市建设较快，造成电网规划滞后于城市总体规划。
　　3.规划区域范围不同。电网规划的区域和范围比城市规划的区域和范围大，它要对整个供电区域（包括城镇）范围内电网网架结构布局进行规划并做出安排，同时对跨区域电网建设项目进行统筹规划。而城市总体规划则根据城市发展特征，着重对城市发展进行全面综合规划，并建立同社会经济发展相适应的完备的城市基础设施规模，包括对城市电网建设用地和走廊做出安排。就规划范围而言，城市规划和电网规划是点和面的关系。
　　4.规划所处层面不同。城市总体规划按照国家法律政策的要求编制，是指导城市建设、加强城市管理的重要手段，是城市综合发展的依据，具有一定的延续性、严肃性和法律保障性。电网规划是一个行业性的规划，与城市规划相比，应属专项规划范畴，电网规划应以城市总体规划统领，做好规划的有机衔接。
　　5.规划编审程序不同。电网规划的编制、审批原则上说是电力企业行为，具有“行业性”特点。地市级电网规划编制主要由地市电网企业负责，经专家评审后报省电力公司审批。而城市规划的编制、审批都是政府行为，经专家评审后报批，在评审报批前，城市规划要有方案论证、政府会议研究、人大审议等环节，同时，地市级城市总体规划需报省政府审批。
　　三、如何实现电网规划和城市规划的有效衔接
　　1.建立统一的规划体系。规划之间不能有机衔接是当前的共性问题，如果是两个规划不协调，电网规划建设布局与城市规划建设布局形成矛盾，所产生的后果是很严重的。其实任何一个规划都应有自己的体系，从大到小、从上到下、从国家到区域，相互衔接，层次关系清晰。各级各类规划要与相关的规划衔接，下一级规划要与上一级规划衔接，区域规划、专项规划要与总体规划衔接，相关规划之间要相互衔接，同级规划相互协调，城市规划、电网规划也要与经济和社会发展规划相衔接。就市级电网规划而言，在层次上要考虑与国网、省级电网规划相衔接，在层面上要考虑与电源规划、特高压电网规划以及城配网规划、农网规划相衔接。城市总体规划是综合性规划，包括详细规划和专项规划，详细规划又包括控制性详细规划、修建性详细规划，专项规划则包括环保、水利、交通、电力、电信等。城市总体规划不但要做好与各专项规划的衔接，同时还要考虑与土地利用总体规划的衔接。那末电网规划既属专项规划，其电网建设的用地及走廊就应给予保障，但由于规划间存在的不统一性、不准确性和不协调性等问题，往往在具体问题上存在相互制约、可操作性不强。因此，应该建立一个统一的空间规划体系，按照从大到小的层次去梳理，将规划的衔接问题提到一定的高度上进行统一规范。
　　2.建立有效的协调机制。电网企业和政府相关部门要建立统一的规划信息平台，实现信息渠道的互通，形成两个规划间的常态沟通机制。具体组织两个规划的编制单位电网企业和规划部门应该加强联系沟通，互相探讨，建立两个规划间的长效的协调机制，应共同就规划的指导思想目标、规划的范围、规划的技术方法、规划的周期与编制、规划的实施管理机制等方面作进一步探讨协商，从规划编制、修编、审查等各个方面建立完善的组织体系和协调机制，从变电站站址用地、线路走廊、电网布局等各个方面采取相应的技术手段和管理措施，保证两个规划相互衔接。在编制电网规划时，应充分考虑城市化进程，电网建设应当与城市化进程协调一致。
　　3.处理好两个规划关系。电网规划与城市总体规划的衔接非常必要，关键是要处理好两个规划间的关系。电网规划的目的是在保证可靠性的前提下满足日益增长的电力需求，提高总体社会效益，应该说电网规划主要侧重于城市空间内电网的科学合理布局，更多地强调技术和经济层面的合理性。城市总体规划是根据地方社会经济发展的需要所作的一个综合全面规划，更侧重于规划市区的科学合理的布置，更多地强调规划实施的管理与指导。两个规划有着共同的规划对象和规划目标，都涉及到城市建设用地控制和空间走廊，规划年限都要求到2020年，它们应该是相互协调和衔接的关系。因此，两者的衔接首先要落实到规划的编制阶段，在审批和实施的过程中也要衔接。电网规划应在城市总体规划的指导原则下进行编制，以往电网规划仅是将规划项目建设纳入城市规划之中，变电站位置和线路走廊都是未定数，政府规划部门难以预留与控制，往往形成“建时再定”、“随建随定”的状况，不能做到实际上的有效的衔接。根据实践，我们主要做法：一是实现规划同步，确保规划编制时间、年限的一致，并同步进行修编与调整；二是提高规划可操作性，电网企业与规划设计单位共同开展城乡供电专项规划和500千伏及以上电网的布局规划编制，实现城区变电站和线路精确到地理坐标点、廊道宽度和转角位置，乡村变电站和线路走廊落实到具体乡村位置，专项规划经由省（市）政府审批，与城市规划有机衔接，作为电网建设和省（市）域空间管制的重要依据和内容。三是建立统一规划体系，搭建平台，实现信息畅通。
　　4.共建资源节约型社会。电网规划要求根据社会经济和城乡发展需求进行科学合理的电网网架布局，确定建设规模和方案，需要预留站址用地和线路走廊。而城市规划建设则更侧重科学合理布局和保护环境，城市规划首先要考虑资源约束，寻求集约紧凑的布局模式，强调内涵发展，两者即相互联系又相互制约。“坚持可持续发展战略，完善电力基础设施，满足城乡社会经济发展需求，合理布局、资源节约，保护环境”，应该是两个规划衔接的总基础。其核心内容是电网规划布局与城市规划布局的协调与否，直接关系着两个规划能否顺利实施、关系着城市能否健康发展。“规划节约才是最大的节约”，负责编制规划的电网企业和城市规划部门应本着城市电网与城市设计协调原则，以创建资源节约型城市为目标，根据城市综合布局，确定电网网架布局。电网企业应依据城市建设规划，从电力建设适度超前和贯彻资源节约型社会要求出发，不断优化和完善电网结构。尽量使输电线路走廊与交通规划紧密结合，避开人口密集的城镇和村庄，将新建线路及改造老旧线路尽可能建设于规划走廊内，便于土地总体规划。新建变电站选址既考虑位于负荷中心，还应考虑占用荒地，合理控制用地，对距离居民区较近变电站，选用新型高科技设备，紧凑型布置、全封闭组合电器、低噪音变压器等先进技术以及典型设计，以尽量减少项目实施后对环境的影响。同时大力推广应用多回路杆塔、紧凑型设备、大容量导线，低噪音导线等技术，优化基础型式、铁塔结构、总平面布置等，少占土地，少占通道，少拆房屋。
　　四、完善规划实施措施
　　1.公众参与措施。加强规划的宣传，增强全体市民的规划意识，争取力量积极参与和支持电力工程基础设施的规划建设。
　　2.法律机制措施。确立规划的权威性，依法管理，确保规划的实施，对规划预留的用地和空间必须进行严格控制。
　　3.行政机制措施。保证城市总体规划修编工作的科学性，是确保两个规划协调衔接的关键，城市规划修编时，电网规划应同步修改调整，并由规划行政主管部门报省（市）政府决策，提高规划严肃性和决策的权威性；要认真贯彻实施《城乡规划法》，依法开展规划效能监察，并针对存在的问题开展专项整治，着力推进城市规划依法行政。
　　4.经济保障措施。保证资金投入，根据城市建设发展情况进行规划项目的建设。
　　五、结束语
　　电网规划与城市总体规划协调与否，不仅关系到城市建设能否顺利进行，而且关系到区域经济乃至整个国民经济的健康发展。今年是电网“十二五”规划编制年，土地利用总体规划也依据修编后的城市总体规划在今年进行调整，新一轮的城市总体规划也已即将开始实施，我们应该紧紧抓住这个有利时机，努力完善和推进两个规划的协调衔接，使我们的各项建设按照规划顺利地开展。