交通数据法治建设需要解决两大难题

　　对于自动驾驶汽车来说，前方的道路是用数据铺成的。在这个未来交通图景中，物理空间的交通与数字化的信息变得密不可分。我国目前缺乏兼顾创新需求和权利保护的交通数据立法，只有数据法治和交通法治相融合，才能为未来交通铺平法治化的道路。
　　自动驾驶汽车上路，面临两个需要解决的制度难题。
　　首先，每一部自动驾驶汽车都装备着许多非常醒目的传感器。而除了公交车和出租车的轿车，一般被人们认为是非常私密的地方，一部长满了眼睛的汽车，必然引起人们在隐私和个人信息保护方面的担忧。其次，自动驾驶汽车的安全性、可靠性和高性能的实现，不仅需要获取大量数据，而且需要数据的开放共享。但数据恰恰又是所有厂商最为珍视、不愿与竞争对手共享的资产。
　　因此，数据法治是自动驾驶汽车上路的先决条件，需要一种国家战略化、过程化、功能化和层次化的车辆数据治理方案，以平衡鼓励创新、推进交通强国事业与保护公民隐私权、个人信息权益之间的关系。
　　未来交通数据法治建设需要国家战略化思路
　　自动驾驶汽车的发展包含着两个不同发展方向：汽车智能化和网联化。这两种路径并非技术本身的逻辑导致的，而是由自动驾驶技术研发和商业化的主要参与者的既有优势和利益所决定的。更符合技术逻辑的发展方向当然是智能化网联化相融合，最终使系统能够替代人类执行全部驾驶任务。
　　我国发展自动驾驶汽车技术和相关产业方面的比较优势在于网络通信基础设施（包括5G通信网络）或者更广泛意义上的数字基础设施，因此选择网联化发展道路是必然的。但是，我国的自动驾驶相关立法还缺乏以数字基础设施为着力点的通盘设计。
　　比如，深圳的有关条例虽然是一部正在起草过程中的地方性法规，但反映了全国的情况即主管机关的多元化。在数据开放共享方面，规定了企业可以获取公共数据而公共部门却无法律依据在执法需要之外获取汽车数据以打造交通数据基础设施的制度安排。
　　中共中央、国务院于2019年9月印发的《交通强国建设纲要》将加强智能网联汽车（智能汽车、自动驾驶、车路协同）研发，形成自主可控完整的产业链作为重要的发展目标，但这一政策目标的实现尚未得到法律的有力支持，尤其是促进智能网联汽车数据开放共享的法律完全缺位。
　　在这个方面，行业协会目前正在发挥一定的作用。比如，中国汽车工程学会牵头发起成立了中国智能网联汽车产业创新联盟，该联盟组建了经工信部批准成立的国家智能网联汽车创新中心，该中心搭建的中国智能网联汽车基础数据服务平台是一个行业开放共享平台。但由于缺乏法律的支持，数据的贡献完全依靠企业的自愿，缺乏智能网联汽车道路测试和示范区实际运行的数据。
　　考虑到我国交通运输、网络基础设施、网络安全、道路交通秩序等分属不同部门管理的现实，即便无法参考德国模式由一个部门和一家基础设施公司来搭建自动驾驶汽车公共数据平台，至少可以参考英国模式英国交通部和商务、能源与产业战略部于2015年合作成立了跨部门的网联与自动驾驶汽车中心，负责统筹实施英国的未来交通战略，包括统筹和协调相关数据共享安排。
　　过程化的自动驾驶汽车数据法治道路
　　一方面，自动驾驶汽车已经被普遍认为代表着汽车工业的未来，同时也是解决交通拥堵和环境污染、实现碳中和等问题的有效手段；另一方面，自动驾驶汽车上路面对着普通民众关于安全和隐私的担忧以及政府关于能否有效监管的顾虑。对这样一种不得不推进但又在顾虑重重中推进的事业，我们可以采取一步一步往前走的循序渐进方案，而不是试图一劳永逸地制定出一部或几部法律来解决所有问题。目前，由于思路没有理清，我们把很多自动驾驶汽车全面正式上路后才需要落实的规则搬到了道路测试和试运行阶段，混淆了试验鼓励创新目的与日常状态下维护秩序和保护个人权益目的。
　　在试运行阶段，鼓励技术创新、探索改变现状的智能出行方式等公共利益考量应当占据主导地位。正如任何科学试验和社会试验一样，采集数据是关键，只有在丰富的数据基础上，我们才有可能验证技术和商业模式的有效性，评估成本和收益。
　　我国目前规范自动驾驶汽车测试的主要规范是《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范（试行）》，其中没有任何关于数据治理的条款。此外，在我国，即便是在发生交通事故的情况下，也没有要求制造商或系统开发商提供数据的法律规则，这是一个非常明显而严重的法律漏洞。在这一类案件中，所有的车辆数据都掌握在车商手中。因此，法律要求车商提供数据是有效执法的必然要求。
　　缺乏测试阶段的强制性数据上缴或数据共享规则会导致试验流产，因为政府没有数据来评估试验的成败。数据共享问题是自动驾驶汽车上路前要解决的关键问题，要给运营自动驾驶汽车的任何企业颁发牌照，一个先决条件必须是它需要让政府获取关于试运行期间车辆获取的数据。但不幸的是，所有的企业都拒绝这样做，它们的理由是这些数据是它们的核心商业秘密。但实际上这个辩解是站不住脚的，因为保护商业秘密的目的在于防止竞争对手获取不当优势，保护公平竞争，而政府获取数据是为了全面评估自动驾驶汽车的安全性以及它对公共利益的影响，并不是为了同企业竞争。如果政府无法获得这些数据，就无法制定相关的法律和公共政策。它们应当公开这些数据供专家验证。
　　功能主义的数据治理
　　为实现自动驾驶功能而采集的数据大多数是与个人信息无关的车辆状态和行为数据以及环境数据。涉及个人信息的数据是为了实现与基本自动驾驶功能无关的特定功能，比如电子召唤（在发生事故或突发疾病的情况下召唤医生或救护车）、远程云代驾（系统自动送乘客到特定地址）或车上娱乐功能，为实现这些功能而采集个人信息需要单独征得乘客同意。自动驾驶语境中的甲乙丙丁在多数情况下不是人，而是车。
　　数据处理者从特定车辆获得传感器采集到的数据，进而训练算法、优化程序，从而使自动驾驶系统能够在更复杂的环境和路况下安全高效地行驶。这种横向关系是一种无法被吸收进现有法律关系的外部性，需要公权力介入来加以规制，以避免有损公共利益、个人权利和平等、正义等社会基础价值的事情发生。
　　简单地说，主流互联网企业所利用的是行为数据，而不是身份信息。用保护身份信息的思路来规制行为数据的利用，似乎有欠妥当。应当真正贯彻《个人信息保护法》开宗明义提出的保护与利用并举理念，以合理且可预见的可识别标准为基础，寻求自然人与信息处理者在权利保护和信息商业利用之间的平衡。
　　因此，从功能主义的视角出发，我们应当考虑自动驾驶汽车采集和处理数据所要实现的功能。对于专门针对个人的功能，比如调整座椅舒适度，如果实现这种功能需要采集个人信息，则需要满足知情同意、最少必要等个人信息保护法中的规则。对于不专门针对个人的功能，比如优化算法、找出路况规律等，一般情况下无须采集个人信息，而需要采集大量车辆、路况和环境信息，这时主要应当适用的是公法规则，包括网络安全和数据安全规则，也包括确保智能交通系统公平、普惠地造福于全体国民的宪法原则。这时，我们需要考虑用法律引导车辆数据进入有利于监管、有利于实现开放共享的公有架构。
　　分层次的数据治理
　　自动驾驶汽车也涉及网络安全和数据安全问题，受《网络安全法》和《数据安全法》的约束。其处理的数据如果涉及个人信息，也受《个人信息保护法》的约束。我国在这两个领域已经有较为完备的法律、法规体系。需要加强的是促进交通数据基础设施建设和推动数据共享的立法工作。同时，行业标准的制定虽然已经取得阶段性成果，但仍需进一步推进。
　　车辆数据安全保障法治
　　网络数据安全立法是我国数字时代立法中最为成熟、最为完备、最为系统的门类。自动驾驶汽车所涉及的数据处理中心、车路协同系统、智能交通系统等等显然属于关键信息基础设施，受到最严格的安全监管，相关运营者承担着维护网络和数据安全的严格法定义务。
　　对个人权益的损害往往是系统漏洞和数据泄露造成的，而不是正常使用造成的，属于技术安全问题，很难用个人权利保护的方式来解决。在这种总体环境中，对个人信息的最有效保护不是在采集端，而是在使用端，因此安全与权利已经变得密不可分，维护数据安全已经不单是为了维护国家的管理秩序和公共利益，而且也是为了保护个人的权益。
　　车辆数据处理中的个人信息保护法治
　　《民法典》中的隐私权和个人信息保护条款以及《个人信息保护法》当然适用于自动驾驶汽车数据问题。自动驾驶汽车为实现其功能而需要收集和处理的个人敏感信息是非常有限且可控的，其所处理的大量数据不属于个人敏感信息、甚至不属于个人信息。
　　然而，目前汽车数据规定却恰恰采取了预先防控的方式，使得相关规定很难适用于自动驾驶汽车。比如，规定车内处理原则（除非确有必要不向车外提供）和默认不收集原则（除非驾驶人自主设定，每次驾驶时默认设定为不收集状态）。而智能网联汽车的基本特征就是车联网，数据在车外处理。这样的规定显然无法与国家政策和智能网联汽车相关法规有效衔接。
　　交通数据基础设施建设与数据开放共享法治
　　我国自动驾驶汽车和智能交通相关法治建设的短板是促进数据开放共享的法律制度。在自动驾驶领域，百度目前是数据基础设施的主要营造者。作为基本公共服务，交通事业可以借助私人企业的力量，但政府必须保持作为主要服务提供者和监管者的角色和相应的能力。打造政府主导的车辆和交通数据平台是保持这种角色和能力的前提条件，只有这样，政府才能成为车辆和交通数据的看门人，解决私人企业作为数据看门人很难解决的不正当竞争、交互可操作性缺失、创新激励递减等难题。
　　行业标准
　　自动驾驶汽车实现其功能所需的数据类型和数据量是一个专业判断的问题，体现行业共识的行业标准是整个未来交通法治轨道的枕木和基石。在全国范围内，中国汽车工业协会制定的《智能网联汽车数据格式与定义》、中国汽车工程学会制定的《智能网联汽车场景数据图像标注要求与方法》和《智能网联汽车激光雷达点云数据标注要求及方法》等已先后发布。
　　总体来看，我国目前虽然已经有了日渐完备的数据相关立法和交通相关立法，但两者之间的关联性较弱，缺乏有针对性的、兼顾创新需求和权利保护的交通数据立法，尤其缺乏促进车辆、道路和交通运营数据开放共享的立法。只有数据法治和交通法治交融，才能为未来交通铺平法治化的道路。
　　（作者为上海交通大学凯原法学院教授）
　　郑戈