科技创新券是一种创新货币

　　丁滢 孟烨 产业中国研习社
　　1997年，创新券以研发券的形式出现于荷兰林堡，用于鼓励商业机构参与知识转移。此后，该计划扩展到荷兰其它地区，并遍及欧洲各国。2012年9月，江苏省宿迁市政府出台了《关于宿迁市科技创新券实施管理办法（实行）》，标志着创新券在国内的正式实施。随后，全国各地开始效仿实施创新券政策。截至2020年底，全国33个省份都开展了不同层面的创新券政策。
　　Part 01 为什么要做科技创新券
　　创新券（Innovation vouchers）是指政府免费向中小企业发放，专门用于购买知识机构创新服务的权益凭证。所谓创新券，诞生之初是为了解决中小企业经济实力不足、创新资源缺乏的问题，为了提升高校和研发机构为中小企业服务的动力，而设计发行的一种＂创新货币＂。创新券其本质就是一种利用市场调节机制的普惠性政策，通常发行方和收回方都是政府。那么创新券的价值究竟在哪里呢？
　　图 科技创新券参与主体 有助于提升创新链效率。创新链将多时空序列、多创新环节与多个主体联系起来，形成一种网状链条式的松散组织，其中，创新券可以发挥链接作用，提升整个组织的联系度。具体而言，创新券要求科技研究以市场需求为导向，使得创新链中的基础研究环节更具针对性，满足企业需求的科研成果能更好地转化，帮助创新链中的科技成果形成更大范围的产业化扩散。与政府主导促进产学研合作相比，创新券政策让各创新主体自发开展创新合作，能保障创新链高效运行，提高创新链整体效率。 符合创新创业政策导向。2020年1月到5月，国务院及其各部门共出台22份＂双创＂相关政策，在各行各业刮起新的风暴。相关政策文件也提到，把创新券政策作为推动创业创新的一种扶持政策。创新券政策的优势在于发放标准较低，多是一经申请即可获得，因此更偏向于中小微企业。目前，中小微企业在创新主体中占很大一部分，帮助中小微企业创业创新，激发市场主体活力，在一定程度上可以进一步推动＂大众创业、万众创新＂。 有助于形成市场主体间互利关系。创新券政策运行主要涉及三个主体： 政府相关部门、科技型企业、科技服务机构。政府相关部门负责政策的制定和设计、搭建科技服务平台、创新券的发放与兑换、对科技型企业和科技服务机构进行监督与评价。科技型企业与科技服务机构分别作为技术服务的需求方与供给方。相较于传统的科技创新政策， 对于政府部门而言，一方面可以引导科技研究以市场需求为导向，促进科技成果的转化，推动当地企业创业创新；另一方面，可以提高政府研发资金的使用效率，实现了按需补助科研经费的目标，政府研发资金更加有的放矢。 对于科技型企业而言，传统科技政策的对象偏好是＂四大＂——大院、大所、大校、大企，特点是扶优扶强。而创新券政策发放标准较低，多是一经申请即可获得，因此更偏向于中小微企业，进而帮助中小微企业购买科技服务或购置科技设备，弥补自身创新资源不足的缺陷。 对于科技服务机构而言，创新券政策帮助科技服务者更便捷地获得科研经费，换而言之，创新成果只要满足市场需求，科研项目就有资金支撑。 市场主体间的互利互惠、良性互动，会激发各主体之间建立合作动力，进而形成长期、有效地合作机制。
　　Part 02 科技创新券为何＂水土不服＂？
　　目前从各地政策实践来看，普遍存在兑现率不高的问题。上海、广东、浙江等科技资源相对丰富的地区，兑现率均不超过50%，原因在于：创新券的宣传力度不够、惠及范围小，企业资金使用受财政预算周期限制，创新券使用范围难以确定、审核管理难度大，创新券申领兑换程序复杂等等。但是，究其根本原因主要还是体现在以下几点： 地方实施创新券政策存在盲目性。国务院与科技部在2015年相继发布系列支持双创的政策，强调要研究探索创新券的公共服务新模式。但是，目前各地实施创新券政策存在盲目性。各地没有根据各地区资源禀赋的特点研究该项政策的可行性，仅是跟风实施创新券政策，导致最后政策效果甚微。此外，直接照搬照抄科技资源较为丰富地区的模式是否可行也值得深思，有些地区可能并不适合以创新券促进创新创业，在科技型中小企业数量有限的情况下，创新券制度的需求动力严重不足，相对创新券而言更重要的是培育创新主体。 科技成果产权与评价体系不成熟。从我国目前情况来看，我国职务科技成果归属于所有权人单位，虽然目前政策提供给科研人员一定的使用权，但由于权利预期不明和权利边缘不清，这一空间不足以保障科研成果实现更高的转化效率。此外，目前我国科技成果成熟度评价体系存在法律规范缺失、第三方评价机构资历不明、评估人员专业性不足等诸多问题。在这种情况下，科技产权的不清晰，会导致在创新券实施过程中无法激活科研服务机构的积极性，市场资源无法得到有效配置，同时，现行科技成果成熟度评价体系的不完善，导致科技成果与企业需求脱节，缺乏针对性完善程序，同职务成果产权是一样的问题，对于创新券的流转、兑换形成隐形的阻碍。 创新券使用范围与企业创新需求不匹配。科技型中小企业对于创新券的热情不高，一方面是政策宣传不到位，使得创新券的普及率提不上去，另一方面则是创新券的使用范围设置不能覆盖企业创新需求。对于一些前沿性的技术创新问题，远离市场的高校创新供给与企业的创新需求存在脱钩现象，这就导致高校理解了技术问题但是解决不了创新问题。对照荷兰的创新券发放需要＂摇号＂的情况，目前国内更应该引导高校、企业转变创新意识、畅通产学研协作沟通渠道，这是畅通创新券发行、流通的底层问题。
　　Part 03 科技创新券的未来趋势
　　尽管在创新券政策落地过程中还存在诸多掣肘因素，但经过多年实践，创新券正在逐步发挥其降低技术研发转化成本的政策初衷，结合目前我国创新券发展趋势，可以预见： 科技创新券组织实施方式逐步演化为省级层面，多省跨区域互通互兑模式成为趋势。根据统计，截止到2020年年底，全国已有24个省、自治区、直辖市在省（直辖市）级方面采取了支持措施，制定省级创新券实施办法。可以看出从2012年创新券在江苏宿迁市试行，我国科技创新券政策已由最初的单一试点，演化为省级层面统一设置平台。除此之外，长三角、京津冀两大经济圈逐步探索跨省创新券的互通互用。目前，长三角地区已经发布《关于开展长三角科技创新券通用通兑试点的通知》，京津冀三地也已经签署创新券互认互通合作协议。从各省市出台的具体政策来看，江苏省按照＂全国使用，江苏兑付＂要求，建立江苏省科技创新券服务机构库，入库的服务机构注册地无地域限制，打破创新券的地域兑付的限制，为进一步开展区域层面创新券政策奠定基础。 委托第三方运行，科技创新券市场化管理模式逐渐成型。北京市2015年出台《首都科技创新券实施管理办法（试行）》，2018年又对试行政策进行了修改，发布《首都科技创新券资金管理办法》。新修订的政策中，北京市创新地采取委托第三方机构进行运行的模式，除去创新券领导小组与下设的办公室，用市场激发市场。这一模式中，创新券的申请与兑换分别委托推荐机构与专业服务机构负责，推荐机构主要从科技服务机构、科技企业孵化器或创新型孵化器中遴选，专业服务机构主要从能够接收创新券的实验室、高等学校、科研院所和企业等机构中遴选。第三方机构在专职工作人员调配和制度改革创新方面比科技管理部门具有更大的灵活性，能够突破一些体制机制障碍，快速响应创新券各相关主体多样化的需求，是当前解决财政资金预算、管理效能、跨区域使用等创新券组织实施中体制机制问题较为有效的途径之一。因此，科技管理部门可结合地方实际，围绕这一模式探索创新，推动形成机制灵活、管理高效、服务专业、支撑有力、具备自身特色的组织管理模式。 科技创新券适用范围有望逐步扩大，形成区域特色差异化发展。由于不同地区产业结构不同，创新券政策紧随地区产业结构配置、围绕优势产业布局更易于整合创新资源、推进科技创新。从我国看，科技创新券的支持范围是在不断扩大的，但是也不宜片面地为满足企业多样化的需求而将支持范围扩得太泛，管理成本、资金风险都会随着支持范围的扩大而升高。因此短期内还是要聚焦主要产业的技术服务，此时可以参照荷兰模式，将服务机构的范围从高校、科研院所逐步拓展到其他行业和公共研究机构及一些有研究能力的大企业。后期可以参考不同国家的创新券政策，结合区域创新特色，进一步拓展产业领域和服务领域，例如德国是世界贸易大国，第二产业较为发达，且重视机械产品、大型医疗设备、电器产品等行业，因此创新券主要应用于贸易、科技领域，包括生产性服务、健康服务以及信息交通技术、能源和纳米技术等方面。 科技创新券兑换周期逐步缩短，有助于巩固形成市场化的流通机制。目前创新券的兑换时间有两种，一种是第二年集中时间段报销，大多数省份由于财政资金预算的限制都采用第一种。创新券的兑换周期为一年左右，兑换周期长会导致兑换对象要先行垫付资金，而很多中小企业或者科研服务机构缺乏资金，创新券间隔时间太长会严重影响兑换对象的现金流，对经营发展造成一定的障碍。另一种是一年多次报销，可以缩短兑换周期，减轻企业与科技服务机构资金压力。可以看到，越来越多省份选择缩短兑付时间，比如，山东省针对中小微企业和创业团队，创新券每月兑付一次；宁夏省更是推出了随时兑付或累计兑付的模式。缩短通兑周期，无疑是提升创新券政策效率、加强政策使用率和普及度的重要方面。我国开展创新券政策实践将近10年，总体而言仍处于起步探索阶段，各地在实践中应结合自身科技资源、地方优势产业、中小企业诉求等问题，明确创新券政策制定的基础条件，探究创新券＂水土不服＂的原因，有选择地吸收先进经验帮助创新券＂茁壮成长＂，发挥政策应有效力。