关博豪论新体育法在立法技术上的提升

　　关博豪 华东政法大学法律学院副研究员
　　2022年6月27日全国人大常委会通过了《中华人民共和国体育法修正案》（以下简称新《体育法》），对我国1995年制定的《体育法》进行了全方位的修订，与旧法相比，新《体育法》在立法技术上有了明显的提升，与新时代的体育事业、法治建设的需求更加契合。新《体育法》立法技术上的亮点主要体现在以下方面。
　　一、立法语言的规范化
　　体育法是有关体育事业和体育活动的法律。体育法包含两个重要概念，一个是体育范畴的概念，另一个是法律范畴的概念。在这两个概念中，体育事业和体育活动是问题的实质，而法治则是体育事业和体育活动的运行形式。作为维护体育活动的法形式，首先必须遵循体育事业和体育活动的规律。其次，要强化体育事业的法治属性，注入法的一般概念和法所要求的相关元素。从总体上看，旧《体育法》侧重体育行政管理，这从旧《体育法》所使用的相关概念可以得到佐证。而新《体育法》则改变了以行政管理为视角对体育事业和体育活动进行调整的格局，增加了法律概念和法的相关要件的权重。例如第9条规定：＂开展和参加体育活动，应当遵循依法合规、诚实守信、尊重科学、因地制宜、勤俭节约、保障安全的原则。＂该条提出了依法合规、诚实信用、保障安全等属于法治范畴的概念，在较高层面上确立了体育法作为我国法治体系构成部分的新思路。换言之，新《体育法》以体育事业和体育活动为基础，以法律概念、法律逻辑、法律立场为形式要件和连接体育活动的纽带。如专章设计了反兴奋剂和体育仲裁的内容，这些都是当前体育法治中的广受关注和亟待解决的问题，这些制度入法进一步强调了体育法的法治逻辑和法治立场。又如用严格的法律责任替代纪律处分、党内处分，这其中包括民事法律上的责任、行政法律上的责任、刑事法律上的责任，第102条规定：＂运动员、教练员、裁判员违反本法规定，有违反体育道德和体育赛事规则，弄虚作假、营私舞弊等行为的，由体育组织按照有关规定给予处理；情节严重、社会影响恶劣的，由县级以上人民政府体育行政部门纳入限制、禁止参加竞技体育活动名单；有违法所得的，没收违法所得，并处一万元以上十万元以下的罚款。＂第119条规定：＂违反本法规定，造成财产损失或者其他损害的，依法承担民事责任；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。＂应当说，新《体育法》更好体现了遵循立法表达规则，运用立法表达技术，立法语言规范化水平有明显提升。
　　二、立法理念的整体性
　　1995年中国特色社会主义法治体系尚未形成，旧《体育法》不是按照法治体系的总体布局进行制度设计和构型的，既没有法治保障的规定，也没有法治监督的内容。近年来我国在法治中国建设的认知上不断深化，完成了由法律体系向法治体系的认知转型。法律规范体系是法治体系的基础但不是法治体系的全部。习近平法治思想的核心要义中就包括努力形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，它们是一个整体不能予以分割。新《体育法》在立法理念上贯彻了这一点，例如增设了体育组织、监督管理的专章。在整体格局下，将相关的体育参与者及其权利和义务作了具体规定，如第25条规定：＂教育行政部门和学校应当将体育纳入学生综合素质评价范围，将达到国家学生体质健康标准要求作为教育教学考核的重要内容，培养学生体育锻炼习惯，提升学生体育素养。体育行政部门应当在传授体育知识技能、组织体育训练、举办体育赛事活动、管理体育场地设施等方面为学校提供指导和帮助，并配合教育行政部门推进学校运动队和高水平运动队建设。＂通常来讲，体育法治的主体，是从事体育事业具有体育法律人格的主体，而新《体育法》在相关主体的选择上是以权利和义务作为衡量标准。换言之，哪个主体履行体育事业和体育活动的权利义务，它就是体育法治中的主体，就应当纳入体育法治中，有关社会体育、学校体育和职业体育的规定等改变了仅仅由体育行政部门和体育行业履行体育义务的单向性格局，佐证了新《体育法》在立法理念上的整体性。新《体育法》关于法治监督体系的规定非常具体，如第101条规定：＂县级以上人民政府体育行政部门和有关部门应当积极履行监督检查职责，发现违反本法规定行为的，应当及时做出处理。对不属于本部门主管事项的，应当及时书面通知并移交相关部门查处。＂从新《体育法》所设置的章节来看是一个有机的整体，它是法治体系的适当延伸。
　　三、法治原则的明晰性
　　体育法是调整体育事业和体育活动的基础性法律规范，它是有关体育法体系中的一个通则。在《体育法》之外还存在其他与体育相关的法律法规和政府规章，如《全民健身条例》《公共文化体育设施条例》《学校体育工作条例》《国家体育锻炼标准实施办法》等，对于这些数量庞大、位阶不同的法律规范，新《体育法》用总则部分的十余个条文规定了体育法治的基本原则。笔者注意到，新《体育法》在法治原则的表述上有三个不同的层次：第一个层次是有关法治中国建设的基本原则，如党的领导、以人民为中心、合法合规等。这些原则在《法治中国建设规划（2021-2035）》中有规定，在新《体育法》中也被放在突出位置，作为体育法治的核心原则，具有基础性地位。第二个层次是有关行政法治的原则。如诚实守信原则就在法治政府建设实施纲要中有所体现，它是行政法的一般原则，再如保障安全原则、推动公共服务均等化原则等，都是行政法所强调的原则。体育法治在法律归类上应当属于行政法治的范畴，或者主要体现为行政法治，行政法原则写入体育法中是顺理成章的。第三个层次是与体育事业和体育活动直接关联的原则。如推动体育事业均衡充分发展的原则，推动体育强国和健康中国建设的原则，鼓励和支持优秀民族、民间、民俗传统体育项目发掘的原则，学校必须拓展体育教育的原则，国家施行青少年和学校体育活动促进的原则，国家将体育科目纳入初中、高中学业水平考试范围的原则等等。新《体育法》中的上述三个层次的原则逻辑性非常强，一方面强化法治中国建设原则和行政法原则对体育事业和体育活动的指导，另一方面又为新时代体育法治设置了诸多具体的原则。通过明确体育法基本原则，既可以使相关下位法在制定时有章可循，又能够使各类体育事业和体育活动参与主体在履行相关职能和法律义务时有明确的目标和方向。
　　四、调控方式的复合性
　　旧《体育法》对我国近30年体育事业的发展发挥了重要和积极的作用，但在调控机制上还不够细致，诸多权利义务还不够明晰，一些重要内容如反兴奋剂、体育产业等没纳入规制范围。新《体育法》在调控机制上有很大突破，从立法上赋予各种有效手段以合法性和合理性。如第15条规定：＂每年8月8日全民健身日所在周为体育宣传周。＂全民健身日是调控体育活动和体育事业的有效方法。第19条规定：＂国家实行社会体育指导员制度。社会体育指导员对全民健身活动进行指导。社会体育指导员管理办法由国务院体育行政部门规定。＂该条虽然在总则部分，但它所包容的内容则非常具体，体育指导员制度是一个相对微观的制度，在促进体育事业和强化体育活动中无可取代。还如第21条规定：＂国家机关、企业事业单位和工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会等群团组织应当根据各自特点，组织开展日常体育锻炼和各级各类体育运动会等全民健身活动。＂实质上就是动员所有社会力量组织日常的体育锻炼、各类体育运动、全民健身等。新《体育法》在第二章对全民健身作了专章规定，凸显了全民健身的重要性，而全民健身究竟如何做起呢？第21条就是将相关规定落到实处的组织保障。新《体育法》在调控方式上的复合性既体现为体育法治的参与主体是全方位的，也体现为调整体育活动的手段是多样的。作为规范体育事业和体育活动的基础性法律，《体育法》的规定和内容是刚性的，同时它也为软法留下了很多空间，如体育赛事中协会的规则、少数民族体育中的民间规则等。调控方式上的复合性是新《体育法》的又一个亮点。
　　五、规制对象的全覆盖
　　体育法治有着庞大的规范构成，形成一个独立的体育法治系统。通常情况下，体育法归入部门行政法的范畴。事实上，体育事业和体育活动除了与行政法关系密切外，还与民法、刑法、国际法等有着深度的关联性。因此，学界有一种观点认为，应当制定一部体育法典。既然全国人大已经研究启动环境法和教育法的法典化编纂工作，那么体育法的法典化主张也不无道理。但目前制定体育法典的时机还不成熟。新《体育法》由原来的8章扩展为12章，补充了如全民健身、职业体育、反兴奋剂、体育组织、体育产业、体育仲裁等内容，为今后体育法的法典化奠定了基础。从这个角度讲新《体育法》基本上做到了全覆盖，例如，从体育参与者来讲，无论是体育管理部门还是从事体育活动的组织和个人，尤其广大的社会公众都是体育法的主体。就体育类型来讲，新《体育法》将体育类型分为青少年和学校体育、竞技体育、体育产业或者职业体育等，这实质上将群众体育与竞技体育、职业体育或者其他类型的体育都囊括进来，尤其还囊括了少数民族的体育。在全覆盖方面可以列举几个条文，例如第16条规定：＂国家实施全民健身战略，构建全民健身公共服务体系，鼓励和支持公民参加健身活动，促进全民健身与全民健康深度融合。＂第17条规定：＂国家倡导公民树立和践行科学健身理念，主动学习健身知识，积极参加健身活动。＂第23条规定：＂全社会应当关心和支持未成年人、妇女、老年人、残疾人参加全民健身活动。各级人民政府应当采取措施，为未成年人、妇女、老年人、残疾人安全参加全民健身活动提供便利和保障。＂
　　六、法治视野的开放性
　　在我国体育和外交史上有过著名的小球推动大球的经典事例，就是被全世界津津乐道的＂乒乓球外交＂，这反映了体育事业所承载的多元化功能。进入新时代，习近平总书记提出了构建人类命运共同体、＂一带一路＂倡议，中国体育在国家发展的大战略、大格局中扮演着非常重要的角色。旧《体育法》规定了国家鼓励体育对外交往，强调对外体育交往坚持独立自主、平等互利、相互尊重的原则，维护国家主权和尊严的原则，遵守我国参加的国际条约的原则。而新《体育法》在该问题上作了非常大的突破，如明确提出弘扬＂奥林匹克精神、支持参与国际体育活动＂。这预示着未来中国将在国际体育活动中扮演更加重要的角色，这是新《体育法》开放精神和包容精神的充分体现。同时新《体育法》增设的反兴奋剂和体育仲裁两个章节，表明我国在反兴奋剂方面接轨于国际规则，而体育仲裁本身就是一个国际法范畴的问题。从这些规定可以看出，新《体育法》在开放性方面有着更大的视野。
　　经过理论和实务界的共同努力，新修订的《体育法》达到了较高水平，为未来我国体育法实现法典化打下了坚实的基础。