汪浩东编译科技公司之于公共利益国家在治理社交媒体平台中的角色

　　科技公司之于公共利益：国家在治理社交媒体平台中的角色
　　摘要:在互联网产业的萌芽阶段，人们寄希望数字技术能够为社会带来民主上的进步。但是最近，舆论的风向已转向为对技术的抨击。许多批评者指出科技公司正在破坏民主的稳定和可持续性。因此，政策制定者、公司和民间社会行为者之间似乎正在形成一种新的共识，即自我监管必须转向共同监管。本文汇集了有关平台监管的学术和政策论述的三个核心主题的前沿贡献：首先，本文解释了对国家在管理社交媒体平台中的作用的实证理解在美国、欧洲和中国的发展。其次，本文提供了一个整体框架来理解需要解决的政策问题，这有助于制定和评估新的政策举措。最后，本文列举了治理社交媒体平台的三种方法，即内容审核、基于流程的共同监管以及竞争监管和替代商业模式，并讨论了这三种方法的利弊。
　　作者简介:
　　Daniela Stockmann，德国赫尔蒂行政学院
　　编译来源:Daniela Stockmann (2022): Tech companies and the public interest: the role of the state in governing social media platforms. Information, Communication & Society.
　　SarDaniela Stockmann
　　引言
　　社交媒体近来因虚假信息的撒布和对仇恨言论助长而饱受争议。因此，政策制定者、公司和民间社会行为者之间似乎正在形成一种新的共识，即自我监管必须转向共同监管。世界上许多政府正在考虑或已经通过旨在控制社交媒体内容的法规。甚至连马克扎克伯格也公开要求外界监管Facebook。
　　日益加剧的公众压力和迫在眉睫的政府行动威胁已经促使科技公司实施重大变革，旨在减少虚假信息和仇恨言论的传播，并改善其在公众中的形象。这包括扩大内容审核工作和创建 F监督委员会；在 媒体平台上定期发布透明度报告；以及新闻业慈善资金的稳步增加（例如，通过 Facebook 新闻项目和谷歌新闻计划）。尽管公司的这些努力值得称赞，但平台方仍然背负着决策责任以及此类决策被政治化时的相关后果。因此，科技公司公开表态支持政府监管，将一定程度的责任从平台方转移到官僚机构，同时对可能威胁其市场主导地位的拟议竞争监管提出法律挑战。
　　在此背景下，有关平台监管的学术和政策辩论都出现了许多问题。第一个是经验问题：国家在已经实施或实施的共同监管方法中的作用是什么？平台监管领域是否正在实施？第二个问题是第一个问题的延伸：为了减少自我监管的缺陷，共同监管需要解决哪些问题？最后：现阶段有哪些解决方案可以整合或结合新开发的共同监管方法？
　　国家在社交媒体治理中的角色
　　社交媒体发展起来时，它们的私有性和全球性对现有的媒体治理框架提出了挑战，现有的媒体治理框架严重依赖国家作为核心参与者。起初，这需要从国家监管转向超国际监管，以及从国家监管转向企业更积极地参与监管的自我监管（self-regulation）。联合国互联网治理工作组早在 2005 年就认识到了这一点，当时它提出了现在经典的互联网治理定义。在这种表述中，虽然政府的任务是制定和实施、协调和监督，但行业参与者应在法律范围内进行自我监管，制定最佳实践，并参与政府的决策过程;民间社会组织应该提高对关键问题的认识，动员公民，并鼓励社会责任，特别是对于边缘化群体。
　　自我监管
　　到了 2021 年，这种赋予科技公司高度自主权和灵活性的自我监管方式仍然反映在大多数国家级法规中有所体现。例如，美国《通信规范法》(Communication Decency Act)无条件地为平台方提了供第三方内容豁免权；欧洲电子商务指令提供有条件的免责条款。根据这些自我监管方法，社交媒体被定义为向生产内容的用户提供服务的中介；由于社媒公司并不制作在平台上发布的内容，因此他们不对内容承担责任或仅在特定条件下承担责任。同时，公司自愿承诺对内容进行监控和自我执行审核，并阻止、过滤和删除不恰当的内容。
　　自我监管的一个关键优势在于时机，因为科技公司可以快速地干预，而立法则需要更长的时间才能生效。不过在这样的自我调节下，国家也发挥着的作用，只是作用效果减弱了。在当前占主导地位的框架中，科技公司扮演着所谓代理审查员的角色，即社交媒体是国家执行法规的平台，但它们也为可接受的用户行为制定和执行自己的规则。在内容控制领域，他们为接受和拒绝内容制定了特定于平台的政策，这些政策源于他们的商业目标，并在不同程度上受到用户社区和国家的影响。
　　共同监管
　　相比于自我监管，共同监管(co-regulation)的定义是国家更多地参与。在欧盟委员会看来，共同监管既不是政府机构实施的命令和控制监管，也不是纯粹的自我监管。国家提供了更广泛的法律框架，科技公司在其中拥有着很大的决策权。共同监管被为描述一种政府战略，即国家建立一个明确的非国家监管制度，其中包括多个利益相关者，包括行业，但也包括广告商和消费者组织或其他公共利益团体 。这可以采取多种形式，例如没有泛行业准则协议的强制性行为准则或预先阻止自我监管行动尝试的独立监管机构，例如目前在欧盟内部规划的数字服务协调员。这种监管形式的优势包括将标准制定和监督的成本转移给行业，同时也激励行业有意识地遵守公共利益，因为国家施加了更强的问责制和合规机制。
　　共同监管原则上与媒体治理学者所设想的多方利益相关者流程兼容，以确保平台、用户和公共机构承担合作责任以实现公共价值。然而，在政策辩论中，由国际机构中的非国家行为者领导的多方利益相关者方法在 2000 年代初开始面临政府主张主权主张的批评。与现有的多利益相关方流程相比，涉及多个利益相关方的共同监管会将国家权力从国际机构（如互联网治理论坛 (IGF)）转移到国家级行政公共机构，如德国司法部以德国 2018 年的《网络执法法》(NetzDG) 为例。这种权力转移对于威胁罚款和其他制裁手段以及增加违规行为是必要的。尽管民族国家一直在互联网治理中发挥作用，但从自我监管到共同监管的转变增加了公共机构对社交媒体和运营它们的公司治理的参与。这给互联网治理带来了问题，因为互联网根据定义是非地缘的，但政府将地缘因素插入到技术治理之中。
　　尽管治理和数字技术之间存在这种紧张关系，但似乎出现了一种共识，即当前占主导地位的治理方法——将国际机构采用的多利益相关方方法与国家层面的自我监管框架相结合——并不有效。学者们发现了监管缺陷，即自我监管的法律和法规落后于科技公司的运营方式。随着政策参与者考虑共同监管，一些国家的国家权威可能会增加。这提出了规范和经验问题：国家应该扮演什么角色？国家在不同国家的作用是什么？
　　国家治理媒体的三种模式
　　政治学家通常将国家能力定义为实施政策和进入社会的能力，这两者都通过基础设施来促进。这种基础设施并不总是采取国家官僚机构的形式，但可能包括其他正式和非正式渠道，通过这些渠道以常规方式传输信息和命令。本文基于法国总统马克龙在 2018 年互联网治理论坛上演讲，论述了当前媒体治理领域的三种模式。
　　第一个和第二个是美国和中国所应用的模式：本文称之为加利福尼亚模式和中国模式。加利福尼亚模式是由强大的、占主导地位的全球私人参与者驱动的互联网。中国模式则有一个政府驱动创新和控制的系统。
　　第三个模式是新兴的欧洲平台监管联合监管模式。这一模式被认为在中美模式之间徘徊。和美国模式相比，以德国为例的欧盟模式对平台采取了程序性方法实行联合监管。国家在内容审核方面发挥了更大的作用。同时与中国模式相比，欧盟模式中国家小心翼翼地不直接参与审核内容，而是对某些被认为具有公共利益的内容产生积极的规范偏见（例如反歧视或透明度）。因此，在这个模式之下国家在内容审核方面通过改变科技公司的程序和运营模式，更加间接地参与内容审核。
　　媒体治理政策框架
　　政策问题最好被理解为需要通过采取政策来补救和改进的社会、政治或经济弊病。因此，它往往以过多或过少的社会或其他现象的形式出现。为了为研究平台监管的新方法奠定基础， 华盛顿大学教授贝尼特(Lance Bennett)提供了一个整体框架来制定标准，以指导监管流程和评估这些流程所产生的政策解决方案。
　　Lance Bennett
　　贝尼特认为，当前关于平台监管的辩论过于关注具体问题，例如极端主义、虚假信息和仇恨言论。仔细观察会发现每个具体问题之间存在类似的模式，其根本原因在于潜在的商业模式和所谓的技术资本主义。因此，解决根本原因需要抓主要矛盾：如何在不扼杀产生如此惊人利润以及许多感知社会效益的商业模式的情况下，规范技术带来的问题？贝尼特确定了多个学科的四个关注领域，这些领域涉及企业对用户数据市场的控制、对行为工程和人工智能的道德担忧、环境影响和民主困境。在这些广泛领域中的每一个领域内，分类二分法常常使政策倾向于不受欢迎的选择，但整合所有四个领域的优势可以导致更平衡的政策思考和解决政策问题的更大进展。
　　有哪些政策解决方案？
　　在围绕平台监管的公众讨论中，出现了三种被广泛认可的解决方案：第一种旨在加强平台的内容审核；第二种方法积极支持平台之间提高透明度和数据共享；第三种方法旨在通过竞争监管和或创建替代商业模式来改变商业模式。
　　内容审核
　　内容审核涉及对在社交媒体上发布的有害或非法内容进行节制。内容审核需要不同类型的操作，例如删除内容、停用评论或阻止用户。平台方很早就引入了内容审核机制，以减少垃圾信息并帮助用户找到有用的内容。如前文所述，内容审核受平台运营所在的国家法律的约束，但也受用户中包含的平台的社区指南的约束协议。社交媒体会随着时间的推移调整准则以反映治理的变化，同时也反映出更大的法律碎片化。
　　批评者对内容审核提出了诸多质疑：首先，由于跨平台没有对有问题的内容的共同定义，内容审核的标准通常不一致并且在政治上受到挑战。一个平台删除的内容可以在另一个平台上访问。因此，在一个平台上受到审查的用户会找到他们没有受到在线审查的空间，例如特朗普支持者从 Twitter 转向 Parler或其他社交媒体，又比如广受受德国极端分子欢迎的Twitch会保留在其他社交平台上无法忍受的内容。此外，由于内容审核的后置性，它经常因为缺乏及时反应而受到批评，任何采用内容审核机制的平台都无法避免这个问题。
　　尽管存在种种问题，但在讨论有关社交媒体内容的议题时，加强平台对内容审核的实施通常是首先想到的解决方案。许多国家已经朝着这个方向采取了主动行动。在被调查的 70 个国家中，有 48 个国家在 2020 年采取了法律或行政举措对科技公司实施了新的审查和监视要求。对内容审核的认可与国家的政体无关，威权政权和自由民主国家都采取内容审核作为加强内容控制以解决安全问题的手段。例如，法国、波兰和英国正在考虑立法举措，寻求更广泛的监督和更少的新闻来源保护。
　　许多非洲国家也在讨论如何处理假新闻和仇恨言论时考虑通过法律手段加强内容审核。大多数非洲国家有资格成为选举制度，虽然看起来很民主，但往往由一党主导。然而，这些制度在政府受到媒体或立法机关和法院压力的程度方面各不相同。当立法机构和法院拥有更大的权力来约束政府时，非洲国家会选择法律手段来处理假新闻和仇恨言论。因此，通过法律手段加强内容审核的选择在一些国家更受欢迎，因为这些国家的互联网封锁或其他暂时减少访问的临时决定在制度上更具挑战性。
　　非洲国家的举措与将内容审核作为平台监管共同监管举措的一部分的批评者的批判一致。他们认为，法律规定往往会导致处理有问题的内容的进一步延迟，或导致过度阻止内容，这些内容不应被删除，但被平台删除以避免法律处罚 和罚款。因此，他们共同担心由于加强内容审核而损害在线言论自由。
　　基于过程的方法
　　为了回应对内容审核的批评，越来越多的政策倡导者正在寻找改变科技公司运营的策略，方法是创造激励措施，在日常工作实践中更加重视公众利益。但由于保密协议的普遍存在，内容审核或参与竞选活动的技术公司的内部组织对外界仍然不透明，基于流程的方法旨在规范程序试图在平台方面更加强调公共利益，强调需要更大的透明度、公共责任和问责制。
　　通过对科技公司施加法律义务，自律措施得以被充分披露，同时也可以解决其服务中的非法和有害内容。此类披露应与独立监管机构的强制监督相结合。截至 2022 年 1 月，欧洲议会正在对这种方法进行辩论，作为上述 DSA/DMA 方案的一部分。为了打破现状，欧盟委员会提倡建立一个独立的行政机构的想法——即位于每个欧盟成员国的所谓的数字服务协调员(Digital Service Coordinators)——可以审计在欧洲范围内用户超过 4500 万的公司。欧盟基于其自身对其服务的传播非法内容、内部操纵其服务以及侵犯公民基本权利的风险评估。除了行政监督之外，该提案还包含共享数据的要求，以加强研究人员的监督。本文从立法的角度探讨这一方法的措施。
　　从法律的角度来看，前文提到的NetzDG和德国于2020 年生效的《州际媒体条约》（Interstate Media Treaty）为欧盟治理模式提供了法理的基础。也为欧洲其他国家的治理策略提供了灵感。州际媒体条约要求在德国拥有超过 200 万用户的社交平台上采用有效和透明的程序，以处理用户对根据德国法律非法内容的投诉。这些平台还需要定期发布透明度报告，Facebook、YouTube 和 Twitter 已经公开了这些报告，法律条文中反映的政策制定者的基本逻辑以及德国联邦宪法法院的裁决理由。这些说明用户投诉程序和透明度报告应该允许公众审查公司的内容政策本身，从而为问责制奠定基础。
　　竞争性监管和替代商业模式
　　美国和欧洲越来越多地利用竞争监管来解决与技术平台集中市场力量相关的问题。对技术垄断力量可能会扼杀创新和限制用户选择的认识，加上公共话语中普遍的技术抨击，导致美国参议员伊丽莎白沃伦（Elizabeth Warren）为首一些政治家主张进行反垄断改革，以应对 Facebook、谷歌、亚马逊和苹果的垄断权力。在欧洲，欧盟委员会确定了当前平台经济的三个主要问题：第一，看门人平台对商业用户和竞争对手的不公平做法；第二，破坏有效竞争和市场竞争性的结构性竞争问题；最后，分散且无效的机构监督和执法。委员会的数字市场法案提案包括一项条款，该条款将赋予欧盟委员会更大的权力来执行竞争，同时确保竞争政策和规则适合现代经济。
　　在这种竞争加剧的政策话语中，打破技术垄断通常被认为是促进未来创新和更多用户选择的替代方案的必要步骤。根据这种观点，随着消费者转向替代平台，市场将理想地解决大问题，从而迫使主导平台调整其战略。
　　对这一方案的批评者提出了此路径仅仅依靠增加竞争的某些缺点。一方面，目前解释的反垄断法并未直接处理围绕隐私保护或言论自由的问题。以美国为例，专业监管机构可以将这些政策问题与反垄断措施统一起来——否则，促进竞争的措施将无效。此外，传统的竞争监管并没有解决当前市场问题的非常规挑战。也就是说，如何在一个以垄断大型数据集为主导的商业模式的行业中监管数据市场。欧盟为管理公民数据的安全和销售而建立公共信任的举措是监管数据市场的一个有趣的发展，但指出数据垄断，无论是公共还是私人组织，都不会改变经济日益增长的依赖。个人数据也不能解决平台方面隐藏的行为操纵的道德问题。
　　对社交媒体商业模式的批评者认为，社交媒体和其他形式的数字技术中固有的基于目标广告的商业模式是问题的主要根源。大多数盈利性技术公司的目标是通过吸引和收集有关庞大、不断增长和活跃的用户群的信息来创收，这直接转化为公司的商业收入，因为用户数据可以出售以获取利润以用于目标广告或向他们的用户出售服务。与传统媒体中使用的传统广告相比，这种商业模式被描述为＂监视资本主义＂，指向商业模式的操纵方面，允许影响公民的消费和政治行为。
　　然而，尽管批评家们指出了这种商业模式的种种缺陷，并没有人为更符合公共利益的替代方案提出具体的想法。因此，迄今为止科技巨擘们没有公开讨论替代商业模式也就不足为奇了。科技行业的主要参与者似乎旨在说服政策制定者不要拆分大型科技公司，并指出竞争监管实际上会伤害从现状中受益的用户，他们享受免费服务和网络效应带来的好处。
　　这些论点强化了这样一种观点，即除了加强竞争监管之外，还需要通过政策加持。由于法律和制度限制，从其他行业改变企业自治的方式，例如扩大公司董事会中利益相关者的范围，不太可能成功。
　　总结与建议
　　截至 2021 年，美国的政策导向似乎倾向于加强反垄断监管，同时继续保持当前科技行业的自我监管。另一方面，欧盟可能会更多地学习德国基于流程的共同监管，并由每个欧洲成员国选择的独立机构进行更大的行政监督。中国自 2020 年 12 月以来启动了反垄断运动，通过颁布诸多新的法律和政策，以减少中国科技巨头百度、阿里巴巴和腾讯的垄断。尽管有这三个关键参与者，世界上许多国家目前正在审议和通过旨在改革社交媒体平台自律的政策措施。
　　本文指出，我们需要更深入地理解、评估和开发现有方法。通过提出国家在数字治理中的作用、需要解决的潜在政策问题以及重组国家、公司和社会之间关系的可能途径等核心问题。
　　编译 汪浩东
　　审核 华唐门生
　　终审 Mono
　　Political理论志
　　前沿追踪/理论方法/专家评论
　　ID: ThePoliticalReview
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