关中平原城际铁路暂停建设，基建项目钱有多重要？

　　2021年4月10日，有网友在陕西省发改委官网留言，询问关中城际铁路目前的最新建设情况和预计通车时间，发改委正式回复：＂我省综合考虑 全省铁路建设、资金筹措 情况，并从 防风险角度 出发，暂停了城际铁路项目建设。目前，省交通运输厅会同省铁路集团等方面正在梳理城际铁路建设情况，随后将统筹研究推进。＂
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　　事件分析
　　笔者在研究该事件时发现，关中平原城际铁路的暂停建设并非突然，陕西省政府早在2019年12月6日专题会议中就指出：＂确定我省铁路建设时序为在优先保障西延、西十高铁项目省方配套出资前提下，有序推进城际铁路项目建设，优先开工建设西韩城际铁路， 暂缓实施西法机、阎机城际铁路项目。＂从这段文字中可知：在陕西省的铁路建设中， 高铁的优先级高于城际， 并且从2019年底开始部分城际铁路就已经暂缓建设了。
　　为什么暂缓、暂停城际铁路项目？其实从发改委的回复中已经很明确，说白了就是两个字： 缺钱！
　　自从济青高铁作为我国第一条以地方政府为主投资建设的高速铁路并获得成功之后，国铁集团不再作为地方高铁建设的主要投资方。最近几年开工的铁路建设中，除了川藏铁路是国铁占股100%之外，国家规划的重大铁路，国铁集团都很少有超过50％的占股。比如，渝昆高铁川渝段国铁是50％、四川重庆占50％；西延高铁国铁占比42％等。而地方城际铁路更是难以看到国铁集团的投资，基本上都是各地方和建设方共同出资修建。也就是说， 地方城际铁路很大一部分要靠地方政府自己出钱。
　　钱从哪里来？基建投资的资金来源可以分为五个部分： 国家预算资金、国内贷款、自筹资金、利用外资和其他资金， 其中自筹资金占比约六成，是基建投资最主要的资金来源。在自筹资金中，地方政府专项债是为了筹集资金建设某专项具体工程而发行的债券，通常以建成项目的收入作为担保，因此地方政府会发行专项债来筹集基建项目的资金。
　　自2014年国家发改委正式批复《关中城市群城际铁路规划》后，陕西省开始不断加大地方专项债的发行力度。数据显示，2020年陕西省地方政府专项债务余额3450亿元，同比增长17.4％；地方政府余额7430亿元，同比增长13.8％。这样的后果也十分明显—— 加重了政府的债务负担， 根据中诚信地方债务通公布的数据，2020年陕西省直接债务债务率飙升至166％，已超过国际货币基金组织确定的债务率控制标准（90％-150％）。
　　陕西省地方政府债务情况
　　（数据来源：陕西省财政厅、中诚信地方债务通）
　　＂雪上加霜＂的是，2021年3月29日国家出台了《关于进一步做好铁路规划建设工作意见的通知》，指出一些地方存在片面追求高标准、重高速轻普速、重投入轻产出等情况，铁路企业也面临经营压力较大、债务负担较重等问题。并划出了几道红线，其中一条就针对了城际铁路：城际铁路、市域（郊）铁路、支线铁路及铁路专用线以有关地方和企业出资为主，项目业主可自主选择建设运营方式； 资金来源上，还要妥善处理存量债务，严格控制新增债务，确保中西部铁路项目权益性资本金比例原则上不低于50%。
　　这道红线也成为了陕西暂停关中平原城际铁路的主要考量，在偿债压力较大的情况下又加之政策约束，地方政府当然也不敢再扩大债务规模去筹资。既然资金是有限的，并且陕西今年三条高铁开工在即，无论从修建意义还是运行时速来说，有限的资金总要花在刀刃上。
　　未来何时才能恢复建设？ 笔者为此仔细阅读了陕西省＂十四五＂规划《纲要》，发现全篇并未提到城际铁路项目的相关内容，可见城际铁路即便能复建，也是遥遥无期。
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　　启示
　　其实因为＂饼摊得太大＂导致债务风险过大、资金不足等问题而暂停或终止基建项目的类似事件也有不少，比如纳入交通运输部国省道干线公路＂十三五＂新开工建设项目＂邵阳至隆回城际快线＂也因资金不足成为停建项目。
　　基建项目大多都是高额投资，所以说＂饼不能摊得太大＂，地方政府尤其是财政实力偏弱的地方一定要量力而行。笔者认为，对于基建项目特别是规模较大的比如铁路、公路类项目，有两个关键问题值得思考： 第一，要不要建？第二，能不能建？
　　1. 要不要建？
　　要不要建考虑的是有效性的问题，前段时间国家出台的＂十四五＂规划《纲要》就明确提出： 扩大有效投资。
　　什么样的基建投资是有效的？首先是 ＂补短板＂ ，补短板指当某地的基础设施水平远落后于其他地区，这就形成了典型的地方短板，因此需要补齐地方短板来提升地方经济的潜力与竞争力，比如给偏远落后的地区修路就属于补短板；其次是 ＂有产出＂ ，补短板固然重要，但都是公益性的投入，在国家发展到一定阶段后，就更需要的是有产出的基建；最后是 ＂能带动＂ ，当下的基建不仅要有产出，还要衡量对地方产业、地方经济的持续带动。
　　在最新出台的《关于进一步做好铁路规划建设工作意见的通知》中就明确要求 ＂既有高铁能力利用率不足80%的，原则上不得新建平行线路＂ ，可见未来的基建投资对有效性的要求会越来越高。
　　哪些地方的基建投资更有效？过去我们常常认为，西部等不发达地区的基础设施水平太落后了，比如铁路、高铁、公路密度远远低于东部和中部地区，所以我们要大力发展不发达地区的基建。但笔者认为，基础设施的本质是为人服务的，国家在＂十四五＂规划中也倡导 ＂公共服务均等化＂ ，这个均等化更应该指的是人均，那些人均低的地方基建投入的产出效应才会更大，基建投资才更有效。
　　如下表所示，从人均交通里程的指标来看，西部地区除了在人均高铁里程与东部、中部差别不大外，人均铁路、公路里程是要远高于其他两个地区的，这也就是为什么我们看到西部的高速公路上每隔几分钟才可能看到一辆车，而在东部地区却常常堵地水泄不通。
　　2019年东、中、部地区交通情况对比
　　2. 能不能建
　　其实从地方政府的角度来说，地方发展的需求几乎是无止境的，哪个地方不想增强基础设施水平提升地方的综合竞争力？但地方政府能够动用的资源毕竟是有限的，即便要建，也必须考虑腰包里有没有钱、能不能建的问题。
　　哪些地方更有钱？首先是本身就不缺钱的地区，毫无疑问有两个地区—— 长三角与粤港澳， 无论从经济总量、政府财政收入、人均可支配收入、融资能力等这两个地区是远远超过其他地方的；其次是中国的＂首都经济圈＂—— 京津冀， 它的战略地位保证了未来也不太可能会缺钱；最后是国家愿意掏更多钱的地区—— 成渝与长江中游， 据统计，过去五年中央对地方一般公共预算转移支付总额排名前4的省份分别是 四川、河南、湖南、湖北， 除了属于人口大省的河南省外，其他三个均来自成渝与长江中游地区。
　　我们从国家发布的规划中也能够初步判断未来哪些地方基础设施投资力度会更大，比如交通运输部近期发布的《国家综合立体交通网规划纲要》中将重点区域按照交通运输需求量划分为了3类，其中 京津冀、长三角、粤港澳、成渝地区双城经济圈这四个地区作为极。 很显然这些地区都更加符合要不要建、能不能建这两个条件，也就是说这几大头部的城市群将成为未来交通基础设施建设的主角。
　　参考资料
　　1.郝翠，西咸范儿，陕西发改委官宣：关中城际铁路项目建设＂暂停＂，背后原因竟是这样！
　　2.杨晓怿，杨老师的基建课堂，什么样的基建是有效投资？
　　3.西部菌，西部城市，降温开始！陕西叫停4条城铁线，这些城市离高铁渐行渐远。
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