置身事内读懂中国政府的经济决策逻辑

　　如何理解中国经济发展的真正内在逻辑？必须跳出西方的纯经济学理论，从读懂中国政府，特别是在一线的地方政府出发，理解政府在经济发展的历次关键时点上，是如何决策的？为什么要这样决策。如此才可以明白中国经济何以在偶然性与必然性的结合下，形成今天之局面，以及帮助我们站在经济发展的大方向上，去预测未来。
　　一、土地财政
　　中国近二十多年来，最轰轰烈烈的一个经济现象可能就属土地财政了，以及由此而来的土地金融、高房价、高债务杠杆等，因此，土地财政也可以作为理解中国改革开放以来经济发展的一个起点。1、1993年以前，财政包干制
　　财政包干始于1980年，中央政府与省级财政之间对收入和支出进行包干，地方可以留下一部分增收，在当时僵化的社会氛围下，极大了刺激了地方政府去扩大税源，增加收入。一种做法就是大力发展乡镇企业，实现增值税、所得税的上交；另一种做法则不太光明，但也逐步盛行，即承包制度下，预算外收入可以由地方独享，即，如果给企业免税，再通过其他行政收费的形式收回，则可以避免上交中央。
　　承包制度不久造成两个后果：中央财政预算收入占全国财政的比例越来越低，即中央越来越穷；财政预算内收入占比越来越低，由此，注定不能持久。2、1994年分税制改革
　　分税制改革是中国经济发展史上的一件极具参考性的大事件，后续的诸多经济现象也都可以从这件事上找到源头。
　　简单说，分税制改革把税收分为三类：中央税（如关税）、地方税（如营业税）、共享税（如增值税），其中，最重要的变化在于增值税，占当时全国税收的14，改革前为最大的地方税，但改革后，中央拿走75。
　　显然，财政资源大幅度减少，各项地方政府的经济与民生任务却完全没有减少，这样一种分配，在当时的地方政府遭遇了极大的阻力。为了平衡，中央通过转移支付和税收返还来填补预算缺口，不过此后关于地方政府，事权与财权的不匹配问题便持续出现，直到今天仍然无解。
　　3、土地财政的探索
　　分税制改革中非常重要的一点，即国有土地转让的决定权与收益权都留给了地方，原因在于这部分收益当时非常少。当时经济建设的主力军乡镇企业，占用的都是农村集体建设用地，不是城市土地，而是招商引资来的外资企业，给以的土地价格也是非常优惠，甚至免费的，无论如何，土地收益在当时看起来都算不上一个香饽饽。
　　1998年，发生了两件大事，城市土地价值开始突现。一是国企单位停止福利分房，实现住房分配货币化，商品房和房地产时代的大幕布拉开；二是修订后的土地管理法规定，农地要想转为建设用地，必须先申请转为国有土地，由此建立了城市政府对土地建设的垄断权力，该项规定直到2020年才得以打破。
　　随后的19992000年，敏锐的开发商嗅到商机，通过国企改革，低价拿地，赚得第一桶金。
　　2001年开始，为了治理在土地开发中的腐败和混乱，国务院提出招拍挂制度，土地出让收入也从此时开始激增，2年后，就达到了地方公共预算收入的55，至2018年，更是高涨到了89。
　　当然，土地财政不仅是土地转让收入，也包括了土地使用和开发过程中的各项支出，但客观而言，地方政府最根本的还不是靠卖土地赚钱。
　　土地转让虽然能带来收入，但政府也要负责相关的支出，如征地拆迁补偿和七通一平等基础性土地开发支出，以2018年数据为例，国有土地出让金收入为6。29亿，支出则是6。8亿，光看这一项，地方政府是入不敷出的。
　　那各地方政府争相招商引资，卖地的过程中的思考逻辑是什么？
　　其实，地方政府在招商引资和城市化的过程中，会通盘考量税收和土地，往往会压低工业用地价格，因为工业对经济转型升级的带动作用明显，能带来增值税和其他收益，还能创造就业，进而最终拉动商住用地价格上涨。二、土地金融的加持
　　除了常规的土地转让收益，地方政府还可以把与土地相关的未来收益资本化，去获取各类贷款和资金，将土地财政成规模的放大。
　　1、城投公司
　　过去中国GDP增长的主要动力来自于投资，这种增长方式必然伴随着政府的深度参与，但法律规定，地方政府不能从银行贷款，2015年之前，也不允许发行债券，所以政府要想借钱投资，就需要成为专门的公司。
　　一般统称为地方政府融资平台，名字大都带有建设投资和投资开发的字样，也被称为城投公司。
　　城投公司持有从政府取得的大量土地使用权，这些资产价值不菲，且背后有政府的隐形担保，便可以撬动银行贷款和其他资金。
　　在土地开发过程中，一级开发投入大、利润低，且涉及拆迁等复杂问题，一般由城投公司完成，之后的建设和运营称为二级开发，大都交由房地产公司来做。
　　当然，对于一些地理位置不好，经济水平不高的地方，政府财力有限，也可能考虑将其一级开发，包括招商引资一并委托给民营企业去开发，这中间的典型代表就是华夏幸福，而民营企业则可以在后续的运营中与政府分享税收收益，当然，形式为通过产业发展服务费，这种模式也叫PPP。2、地方政府债务
　　地方政府另一个金融资源便是城商行，便利其为融资平台为基础设施提供贷款，但城商行融资存在两大风险，一是基础设施周期长，需要中长期贷款，而商业银行的资金大都来自于短期贷款，期限不匹配，二是城商行的资金来源不稳定，自有资本薄弱，高度依赖同业融资，一旦流动性收紧，就可引发连锁反应。
　　地方债的爆发始于2008年全球金融危机，推出4万亿计划，大水漫灌的结果是各种盈利堪忧的项目也能大量融资，地方政府因而积累了天量债务。
　　整个融资模式的关键在于土地价格，只要不断地投资和建设能带来持续的经济增长，城市就会扩张，地价就会上涨，就可以偿还越来越多的债务，而经济增速一旦放缓，地价下跌，土地出让收入减少，就可能压垮地方政府。
　　问题在于地方政府的债务规模究竟有多大，特别是隐性债务，仍然很难评估。
　　由此，2015年新版的预算法出台，允许地方政府发行公债，核心要点之一就是逐步替换融资平台公司的银行贷款和城投债，从利率上、期限上都得以有所优化，同时也推动厘清与政府之间的关系。
　　不过，就中国而言，虽然债务总体水平不低，但由于借来的钱主要用于投资基础设施项目上，虽然回报率低，平均不到1，但事实上也提升了整体经济和社会效益，实际回报应该比项目回报高，加上我们外债很少，从整体而言，债务风险仍相对较小。三、实业投资中的政府角色
　　要认识复杂的经济世界，需要我们小心避免经济学上政府和市场的二分法，过于简单的判断。
　　1、政府投资和补贴的逻辑
　　东亚经济奇迹一个重要的特点，就是政府帮助本土企业进入复杂度很高的行业，充分利用其中的学习效应、规模效应和技术外溢效应，提升本土制造的技术能力和国际竞争力。
　　诸如中国的显示面板行业，京东方和华星光电的崛起，投资额度大，进入门槛极高，还要面对先进入者已经积累的巨大技术和成本优势，正是需要政府的投资和补贴。
　　这中间，需要建立一个认知便是，政府若补贴国内企业，如果企业无法利用国内市场的规模经济来降低成本，必须依赖出口，那政府的投入实际上是在补贴外国消费者，但在我国，液晶屏幕的很多终端产品，其全球最大消费国就在国内。2、重复投资问题
　　在政府的招商引资过程中，不可避免会带来重复投资和产能过剩问题，典型如曾经的光伏产业，但根本要害不是重复建设，而是保持竞争。
　　市场经济的根本优势不是决策优势，而对不可知的未来，谁也看不清，自由市场上，失败的例子也很多。所以关键在于可以不断试错，在竞争中优胜劣汰，产业政策一定需要有相应的退出机制，如效率低的企业始终依靠财政，不能退出，便是重复投资真正的伤害。四、中国式经济发展的问题突显
　　在中国经济建设初期，基础设施和法律环境不完善的背景下，以信用级别高的地方政府和国企为主体，以土地为杠杆，可以撬动大量资源，加速投资和工业化进程，但这种模式也不可避免地带来了系列问题。1、不平衡的城市化进程
　　以土地为中心的城市化进程忽略了城市化的真正核心：人，地价要靠房价推动，但房价最终要由老百姓买单，所以土地的资本化，本质上也就是个人收入的资本化。第一表现就是家庭资产和负债中，主要都是房产，截止2019年，接近6成家庭有负债，平均债务收入比为1。6，也就是债务相当于1。6倍的家庭年收入，这个指标已经要接近2008年金融危机的2。1。第二是民生支出不足，相关的公共服务供给不足，也不利于外来人口在城市中安家落户，不利于农村劳动力的转移，而且过度侧重投资，还会导致收入分配偏向资本，降低劳动者收入占比。第三是收入差距在扩大，改革开放前，绝大多数中国人的生活经历都比较相似，社会无法承受过大的不平等。
　　2、债务与风险
　　我国债务的迅速上涨始于2008年，在基建和地产两个领域的投资迅猛增加。在地方政府债务领域，开始了债务置换，约束银行和各类影子银行资金流入融资平台，并对官员问责。
　　企业债务上，由于我们企业融资以银行贷款为主，占GDP比重要远高于发达国家，其中突出的2008年以后，国有企业规模扩张，但效率超远低于民营企业，房地产企业的债务占GDP的比重也达到75，且大量来自于影子银行和其他薄弱的监管。
　　化解已有债务的三种方式：直接增发货币，降低利率，维持通胀；量化宽松，由央行增发货币买入，托住资产价格，为经济注入流动性。这种做法不会造成通货膨胀，因为钱都用来还债，没有给物价造成压力，但会拉大贫富差距，难以刺激消费支出，因为受益的都是资产主有者，也就是富裕阶层。赤字货币化，国民党政府曾经搞过，彻底拖垮了货币经济。
　　而遏制新债务的根本在于高度依赖负债和投资的发展模式，另一个则在于资本市场改革，改变以银行为主的间接融资体系。
　　根本上而言，我国债务的风险本质不是金融投机的风险，而是财政和资源分配机制的风险，债务负担在最近十年迅速上升的主要原因也在实际生产率的增长赶不上信贷或债务增长，无法持续拉动GDP增长。3、国内国际失衡
　　中国经济的崛起直接源于全球化的世界工厂，但背后有两重问题，第一是内部经济结构失衡，重生产、重投资，重民生和消费，导致与巨大的产能相比，国内消费不足，只能对外输出，第二是国外需求的稳定和贸易冲突。
　　国内消费不足，也是源于地方政府主导的发展模式：居民高储蓄率，通过房价吸收了大量资金，拉低了消费，本质上形成一种储蓄；居民的低劳动收入，相比资本性收入，劳动价格低廉，资源从居民消费转为资本积累。
　　但经济发展到一定阶段后，这种方式就不再可持续，基础设施和工业体系已经比较完善，投资难度加大，回报率低；劳动力贫富悬殊加大，挑战社会容忍度；过剩产能办法出海外，引发贸易冲突。
　　美国可不断从国外借入资源，但这些外债都以美元计价，源于其美元的国际结算货币特权。
　　中国需要平衡其经济，改变的关键在于转变地方政府的角色，遏制其投资冲动，扩大民生支出，降低生产性支出。
　　五、未来的启示
　　中国的经济发展是由政府强力推动的，但经济今天的深度和广度绝对远超当时人的想象，我国经济体制得益于三大制度禀赋：掌握大量资源并可以自主行动的地方政府，协调和控制力强的中央政府，以及人力资本雄厚和组织完善的官僚体系。1、由生产型政府向服务型政府转变
　　瓦格纳法则称，国家越富裕，政府在经济中的比重也往往越大，因为民众对政府服务的需求也会越来越多，市场和政府也并不是简单的一进一退的关系。
　　为了建立有效的政府，必须要有足够的收入，征税和稽核能力也需要长期完善，由于个人所得税不易征收，所以发展中国家的税制大都与发达国家不同，在我们第一大税种就是增值税
　　政府的能力，不仅包括获取资源的能力，也包括政府随着经济发展而不断调整自身角色和作用方式的能力。2、发展结构与节奏
　　组织学习模式与探索创新模式所需要的资源配置方式不同，对处于技术前沿的发达国家来说，提高生产率的关键是不断探索和创新，其相对完善的市场经济是一套分散化的决策体系，其价格和竞争机制有利不断试错，而对于发展中国家而言则不同。
　　改革方向和过程是两回事，就算对改革方向和目标有共识，但对改革路径也会有分歧，一个是发展结构，一个就是渐进性。