董瑞华绿色产业引导基金能撬动几倍社会资本？

　　政府产业引导基金规模庞大，已占股权投资市场的半壁江山，绿色产业正成为产业引导基金的重要投资方向，数量与规模占比均在10%左右。成为股权市场绿色投资的中坚力量。
　　经测算，目前绿色产业引导基金规模在3000亿元左右，经过放大后，理论规模在6000亿元左右，政府出资的放大倍数基本上在4倍左右。从出资人结构来看，政府及出资平台的出资额占比超过50%，其次为金融机构出资，占比30%左右，剩余部分的出资人是企业与私募基金，两者规模相当。
　　绿色产业引导基金的目标规模、认缴规模、实缴规模之间存在较大差距，主要影响因素是出资能力与储备项目质量，要提高绿色产业引导基金的募集效率，就需要根据当地绿色产业发展情况，合理设置基金的目标规模，优化募投管退路径，并在合作机构选择上下功夫，客观评估其出资能力，避免做无用功。
　　一、政府产业引导基金发展迅速，绿色成为重要投向
　　1、政府产业引导基金已成股权投资市场半壁江山
　　根据清科私募通数据，截至2021年7月末，我国共有政府产业引导基金1670只，总目标规模93,599.36亿元，实际募集总金额41,215.46亿元，资金到位率约44%。累计直接投资项目1607个，累计投资子基金2039只。
　　图1：政府产业引导基金历年设立情况
　　资料来源：私募通，海南省绿色金融研究院整理
　　截至2021年7月末，我国私募股权投资基金规模已近10.5万亿元，而政府产业引导基金的资金到位规模是4.12万亿元，占全部私募股权投资基金的比重为39.24%。另据《中国私募股权投资基金行业发展报告》（2020）数据，在协会已备案的母基金中，国有控股母基金管理人管理规模大，占据市场主导地位，在资金集聚优势方面优势更为明显，数量占比约25%的国有控股管理人管理着约48%的母基金。从这两个数据来看，说政府产业引导基金已成为私募股权基金的半壁江山并不为过。
　　2、绿色产业成为产业引导基金重要投向
　　2016年以来，政府产业引导基金作为LP投向绿色子基金的比重明显提高。根据私募通数据，政府产业引导基金作为LP的基金共有1944只，总目标规模30,916.47亿元，单只基金平均目标规模17/68亿元。而其中，投向清洁技术（环保、新材料、新能源、其他清洁技术）的基金共有193只，总目标规模3,409.62亿元，分别占比9.93%和11.03%。
　　图2：绿色产业引导基金历年设立情况
　　资料来源：私募通，海南省绿色金融研究院整理
　　产业引导基金投向绿色行业的比重远高于市场化基金。对于市场化基金，根据基金业协会备案情况，以绿色产业为投向的基金有872只，存续私募股权投资基金30072只，绿色基金占比为2.9%。通过对比可以发现，在绿色投资领域，政府产业引导基金更为活跃，占比远高于市场化基金。
　　二、绿色产业引导基金的募集情况
　　1、政府产业引导基金的LP结构
　　根据私募通数据，截至2021年7月，国资背景机构参与出资的政府产业引导基金765只，总目标规模6.06万亿元，非国资背景机构参与出资的政府产业引导基金631只，总目标规模4.58万亿元。由于是非完全统计，所以数据不能覆盖所有政府产业引导基金，但从现有数据来看，在政府产业引导基金母基金层面上，国有资本仍是出资主力，在国家级基金中，国资与非国资机构参与出资的比例差别不大，而省级基金中，国资机构参与出资比率明显偏高于非国资，在地市级两者再次接近，而区县级以下明显又是以国资机构占优。
　　表1国资背景机构参与出资的政府产业引导基金
　　数据来源：私募通，海南省绿色金融研究院整理。
　　表2非国资背景机构参与出资的政府产业引导基金
　　数据来源：私募通，海南省绿色金融研究院整理。
　　2、绿色产业引导基金的募集情况
　　目前绿色产业引导基金募资来源主要是政府及出资平台（出资平台是指由当地政府出资设立，不从事具体经营业务，仅作为投资、融资或控股平台的国有企业）、金融机构（银行、证券、保险、信托）、企业（包括市场化运作的产业类企业）、私募基金等。政府及出资平台仍是主力，根据各地条件不同，其对外募集的资金来源也有所差异。
　　通过对注册规模在10亿元以上的58只绿色产业引导基金出资人结构进行了收集、整理和分析，结果显示，58只绿色产业引导基金总规模2658亿元，政府及出资平台出资占比42%，金融机构出资占比41%，企业出资占比11%，私募基金出资占比6%。
　　图3：绿色产业引导基金募资来源结构
　　数据来源：企查查，海南省绿色金融研究院整理
　　如果剔除掉国家绿色发展基金，则总规模1773亿元，政府及出资平台出资占比上升至52%，金融机构出资占比下降29%，企业出资占比11%保持不变，私募基金出资占比提高至8%。
　　图4：绿色产业引导基金募资来源结构（剔除国家绿色发展基金）
　　数据来源：企查查，海南省绿色金融研究院整理
　　从上述数据来看，绿色产业引导基金的募资来源结构与其他政府产业引导基金基本相同，政府及出资平台出资比例在50%以上，金融机构是第二大主力，在30%-40%之间，剩余为企业与私募基金。
　　三、绿色产业引导基金能撬动几倍社会资本
　　根据投中信息的监管数据显示，目前80%的政府产业引导基金实际放大倍数大于4倍，可见政府产业引导基金在一定程度上发挥了财政资金杠杆作用，带动了社会资本。
　　从各省的情况来看，基本上政府出资的实际放大倍数理论上也在3-4倍左右。广西财政厅2020年10月公开信息显示，2016年以来广西政府投资引导基金已参与的科创、产业投资基金及工业、交通产业类大基金实缴金额共121.04亿元，其中自治区本级财政实缴出资27.75亿元，带动社会资本54.78亿元，国有资本17.63亿元，金融机构46.79亿元，以股权投资形式放大财政资金杠杆4倍以上。深圳市创新投资集团有限公司政府产业引导基金管理总部总经理申少军在2019年12月20日由投资家网主办、中国科技金融促进会风险投资专业委员会联合主办的＂投资家网2019中国股权投资年度峰会暨颁奖盛典＂上称，深圳引导基金过往统计显示，政府产业引导基金设立能够有效继续放大社会出资效益，大概规模在3倍左右。
　　政府产业引导基金的引导作用与放大效应可以分为两部分，一是在政府产业引导基金层面上直接引入社会资本，二是政府产业引导基金在作为LP进行投资时，进一步放大基金规模，引入社会资本。
　　图5：绿色产业引导基金资金放大结构
　　资料来源：海南省绿色金融研究院整理
　　在第一个层面上的放大效应，主要看政府产业引导基金的出资结构。在政府产业引导基金层面上引入社会资本。本文前面的数据显示，一般政府及出资平台出资比例在50%左右。但一方面引入社会资本的难度有所提高，另一方面企业类与私募基金类LP中，也有相当部分是国资背景，所以近年国资类LP出资比例有所提高。2020年新募集政府产业引导基金（仅指直投基金）中国资LP出资额占比相对更高达到84.7%。
　　图6市场化基金VS.政府产业引导基金中国资类LP分布情况
　　资料来源：清科研究中心
　　在第二层次上的放大效应，主要看政府产业引导基金在所投资子基金中的出资比例。这一放大效应，可以从两个角度进行考察：
　　第一个角度是引导基金规模与引导基金作为LP的基金的规模之间的比例，根据私募通数据来看，政府产业引导基金自身规模约2.15万亿元，而包含子基金的目标规模为9.36万亿元，实际募集规模4.12万亿元。以实际规模计，政府产业引导基金在第二个层面上的放大倍数约为2倍，目标倍数在4-5倍之间。
　　第二个角度是各地政府产业引导基金在面向社会招募合作机构成立子基金时的出资比例要求。出资比例一直是政府产业引导基金的硬性标准之一，政府产业引导基金的出资比例通常为基金认缴规模的20%-30%之间，并且不能成为第一大出资人。近年来，随着政府产业引导基金的不断发展与完善，部分政府产业引导基金对出资比例亦放宽了限制。如2020年新修订的《青岛市新旧动能转换引导基金管理办法》规定，对主投农业领域的基金，引导基金出资比例不高于50%；现代高效农业、现代海洋产业领域内基金及各类创投基金的省市区共同出资比例不高于50%。?州市科技成果产业化引导基金删除了＂国有资本占比不超过子基金规模的50%＂要求，深圳市政府投资引导基金对?基金中财政资金和国有成分资金出资总额上限由49%提升至70%，?州市科技成果产业化引导基?进?步放宽引导基金出资规模上限，对于新设立专门用于投资科技型中?企业的子基金，放宽或不设定对单个子基金的财政出资资金规模上限[]。政府放宽政府产业引导基金在子基金中的出资比例，也是迫不得已的做法，实际上由于出资比例、反投比例等方面的要求，导致引导基金的投放难度较大，部分政府产业引导基金出现了资金闲置的情况，而子基金在成立后，也经常会遇到合作方不能按时足额出资的情况。
　　综上所述，在政府产业引导基金层面上，政府及国资出资占比较高，实际放大倍数在2倍左右，而在子基金层面上，政府理想的放大倍数应该是3-4倍，但实际操作过程中，可能仅在2倍左右。两者相乘，政府资金通过政府产业引导基金进行放大的倍数，基本上在4倍左右，实际撬动的社会资本是政府出资的3倍左右。
　　通过前文论述，我们可以得出以下结论：
　　1、政府产业引导基金规模庞大，几近股权投资市场半壁江山，对市场的影响不容小觑  ，其中，绿色产业引导基金规模占比在10%左右，绝对规模约3000亿元，善加利用，将对绿色投资和绿色产业发展起到极为可观的推动作用。
　　2、政府产业引导基金的目的在于撬动社会资本，实现放大效应  ，从目前的测算来看，放大倍数在4倍左右，绿色产业引导基金的情况基本类似，在母基金层面上，放大倍数在2倍左右，子基金层面上，产业引导基金出资比例一般不高于50%，放大倍数也差不多是2倍。也就是说，目前约3000亿元的绿色产业引导基金中，政府出资约1500亿元，经过放大后，子基金层面上的规模理论上可以达到6000亿元。
　　3、从目前的出资人结构来看，政府及出资平台、金融机构是主要的出资人，企业与私募基金是补充。  政府较少直接通过财政出资，更多是通过出资平台进行投资；金融机构出资中，证券、信托的出资来源很少是自有资金，多是社会募集资金。
　　4、目标规模、认缴规模与实缴规模之间存在有很大差距。  政府设立的目标规模通常是认缴规模的数倍，但实际上只有认缴后才形成出资义务。而在工商注册过程中，无论是政府还是社会资本，一般都通过认缴出资，从认缴到实缴，也还有很长的路要走。我们统计了部分绿色产业引导基金的情况，通过投资额与出资额的比例，估算绿色产业引导基金的实缴比例，结果显示，在已投项目的绿色产业引导基金中，投资额占认缴出资额的比例不足40%。
　　5、影响绿色产业引导基金募集与实缴出资的关键因素，是出资能力、出资顺序以及投资项目储备情况等。  在各地财政普遍偏紧的情况下，即使是政府出资承诺，也难在时间和金额上有所保证。在具体出资时，通常需要通过出资平台进行各种腾挪。而社会资本一般也需要进行募集，时间与金额上难以保证，尤其是私募基金和民营企业的出资承诺，兑现难度更大。出资顺序有时也会成为问题，在双方出资落实进度存在差异的情况下，即便是资金已经到位的出资者，可能也不会第一时间缴纳出资。最后，项目储备是关键因素，在地方政府对产业引导基金投资范围作出限定的情况下，项目质量与数量与绿色产业引导基金的投资需求不完全匹配，优质项目少，影响了社会资本的信心与出资意愿。
　　6、提高绿色产业引导基金的募集效率，需要基于各地绿色产业发展情况，合理设置绿色产业引导基金的目标规模与投资策略  ，以产业与产业规划为基础、为依托，以市场化为原则，以合理的激励机制为驱动，在深入调研的基础上形成基金设立方案，理清基金募、投、管、退的逻辑，谋定而后动。而在募集过程中，还需要对合作机构的募资、出资能力详加考察、客观评价，避免政策套利与做无用功。【作者：董瑞华，海南省绿色金融研究院】