城投公司会破产吗？

　　作者席加省资深国资国企研究专家
　　拥有17年以上的国企改革、管理咨询经验、企业高级管理工作经验，常年活跃在国企改革一线，深度服务客户超过100家，执行咨询项目超过150个
　　日益严峻的债务危机让很多城投公司度日如年，甚至命悬一线。高悬的存量债务化解压力与巨大的新增融资压力并存，很多城投公司徘徊在生存线上，不堪重负，时不时有城投公司债务爆雷的消息传出，更让城投公司在债务面前如惊弓之鸟。尤其是在疫情影响、经济下行周期下，地方政府本身财政压力极大，将更多的融资压力给到了城投公司，更让很多城投公司雪上加霜。
　　未来会怎么样？是会柳暗花明，还是会黑暗依旧？债务危机有没有见底，未来有没有重大转折？
　　理性点看，认为城投公司债务危机已经见底是一种幻想。甚至悲观点说，如果城投公司还是保持原来的经营模式不改变，债务危机只会越演越烈，根本不可能有未来。
　　01hr严监管趋势不变，债务危机远未见底
　　对城投公司来说，地方政府的融资能力和房地产行业是非常重要的两个影响因素。从这两个因素看，似乎当前有些利好消息。近日上层重大会议研究明年的经济政策，有两点非常值得注意。一是确定明年继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，强调积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续。二是促进房地产健康发展，首次提出要推进保障性住房建设，支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求，促进房地产业健康发展和良性循环。
　　显然，政策导向是非常明确的。国家着眼于宏观经济大盘稳定，保持经济稳定健康发展。这对于地方政府缓解财政压力、增强政府融资能力有积极作用。未来一段时间，地方政府专项债将继续发力，政府投资的引导作用将进一步加强。这也将减轻一部分地方政府施加给城投公司的融资压力，让城投公司喘口气。另外，房地产业的稳定发展有助于土地价值增值及房地产开发销售，对于城投公司来说也是重大利好。但从根本上来说，这些政策只是给了城投公司多一点时间，但解决不了城投公司的债务危机。
　　城投公司近些年来面临着越来越严格的政策监管，这是不争的事实。但万变不离其宗，纵观一轮一轮推出的监管政策，其根本的宗旨就是要城投公司不要再过度消费政府信用，要靠自身信用在市场上融资，以市场化方式承担融资职能，化解债务问题。
　　对于很多没有市场化经营能力的城投公司来说，债务危机就此产生。城投公司的存量债务越来越大。当然债务规模大只是问题的一个方面。如果有足够的偿债能力，那么再大的债务规模也能消化得了。但很多城投公司的一个痛苦就是自身的经营能力差，造血能力差，简单说就是自己经营产生不了足够的利润来覆盖债务本息，甚至连一部分本息都覆盖不了，而在强监管政策下，不合规的地方政府资本、资金的输血是不行的，这导致城投公司也只能借新还旧，每年承担沉重的还本付息压力，甚至只能付息，还本远远谈不上了。
　　打铁还需自身硬。自身的市场化经营能力才是化解债务危机的根本。所以只要城投公司自身不具备足够的经营实力，那么存量债务就是滚雪球，借得越多、压力就越大。从这个角度看，城投公司的很多融资行为跟自杀没有区别，只顾投入不管产出，项目自平衡遥遥无期，只要城投公司不能完成转型，债务危机将永远不会见底。
　　02hr债务危机下，城投公司将加快分化，部分城投公司将被淘汰
　　债务危机对所有城投公司来说都是存在的。但有些城投公司在危中抓住了机，敏锐把握监管政策带来的发展空间，抢先一步实现了市场化转型，因此在更高层次上重构了经营模式与融资模式，结果就是成为地方政府更倚重、更支持的现代化国有企业，债务危机化解也有了源头活水，自然走向了良性循环的康庄大道。但有些城投公司在强监管下却理念落后、转型迟迟不到位，仍然躺在地方政府的财政支持与行政命令下开展工作，结果就是融资能力越来越弱，对地方财政的压力越来越大，自身债台高垒，化解遥遥无期，甚至存在着系统性金融风险，成为地方政府的烫手山芋。
　　显然，未来的城投公司将遵循二八法则和马太效应的原则加快分化。头部的少部分城投公司将抢占更多的资源、资本、资金，拥有更高层次、更强的融资能力，并且有可能跨地区、跨层级扩张兼并经营不善的城投公司。而大部分城投公司日子将越来越艰难，融资能力弱、经营能力差、待遇差地位低将成为常态，这就是城投公司将要面对的残酷现实。
　　那么，城投公司能不能破产？会不会破产？
　　从法律上来说，城投公司作为自主经营、自负盈亏的市场主体，经营不善、资不抵债甚至股东同意的话都可以破产。因此，一家城投公司不是永远存在的，完全可以破产。对城投公司来说，一旦没有信用评级或评级低、信用差、经营质地不佳，那么市场化融资道路就很艰难，银行、金融机构都避之不及，慢慢退出融资市场，这样的小城投公司可能不会被清算、注销，但会成为壳公司，这是技术性破产，最终成为地方政府头疼的僵尸企业。
　　但城投公司作为一种特殊的国有企业类型不会消失，不会群体性破产。纯粹从市场角度讲，很多城投公司都会破产消失。但城投公司不能单从市场角度看，还得看对地方政府承担的责任。城投公司在地方政府的基础设施建设、城市公用事业发展等各个方面都发挥了无可替代的作用，能够扶持当地产业、对民营企业纾困，很多地方政府都需要城投公司这一有力工具来实现区域经济社会发展看的各项任务。并且，随着我国四化融合的加快发展，未来城投公司还将继续承担更多的战略任务。因此，城投公司这个群体不会消失。只不过，强者恒强、弱者恒弱，如果不迎难而上，接下来的命运恐怕就是被重组、兼并掉，失去自主发展的大好机会。
　　03hr严守监管政策红线，市场化融资模式重构是化解债务危机的关键
　　对城投公司来说，现在的发展始终是头上悬着一把剑，也就是严格的监管。显然，从阶段上看，监管政策会有紧有松，但严监管、政策收紧的根本趋势不会改变。特别是15号文对城投平台银行融资渠道、流动资金融资、存量续作等方面进行了严格监管，进一步限制了城投公司的融资渠道。
　　显然，政策的监管方向非常清晰，红线非常明确，就是严控地方隐性债务风险，不引发系统性风险，但也要保持稳定，保障存量债务借新还旧。对于城投公司来说，虽然各项政策并没有完全挤压融资空间，总体上是有保有压的。但显而易见，要实现政府债务与企业债务的完全隔离，地方政府不得对企业的债务兜底，也不能让城投公司替地方政府融资，从法律上实现政府的归政府、城投的归城投，实现法律层面债务隔离，建立起地方政府隐性债务的防火墙。
　　市场化融资才是解决债务危机的钥匙。从监管政策上讲，主管部门对城投公司的债务危机有深刻的认识，并不断以刚性政策推动城投公司市场化转型，以自身信用构建新融资模式。所以要加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范城投公司的融资行为管理，推动城投公司的尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资。其中关键，就是要地方政府及其所属部门不得干预城投公司日常运营和市场化融资。地方政府不得将公益性资产、储备土地注入城投公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为城投公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。
　　04hr城投公司战略性重组整合是化解债务危机的根本
　　债务危机化解，不能只从融资角度看，要从城投公司经营模式与资本运作模式融合角度来看。城投公司要以资本运作为手段，以主业经营为核心，推动战略性重组整合，强身健体，增强经营质地，构建市场化经营体系与融投资体系。
　　显然，战略性重组整合必须地方政府的全力支持。对此，地方政府要跟城投公司在重组整合中重构政企关系。新型政企关系是市场化的合作。城投公司要想市场化发展，并不是进入竞争性领域、完全市场化运作。城投公司要建立的是市场化的经营机制，也就是从公司治理、经营管理、选人用人、激励约束上按照公司法等相关法律法规的要求现代化、规范化发展，成为合法的、可持续发展的市场主体，确立自己的市场主体地位。然后以此为核心重构跟地方政府、跟金融机构、跟合作伙伴、跟客户的关系。显然，地方政府作为实际控制人在合法合规的基础上与城投公司建立关系，发挥股东作用，享有股东权益，通过市场化机制实现自身的战略目的。
　　为此，地方政府一定要摆脱拼盘式重组的理念，不要为了暂时的融资需要随便将企业重组、资产划拨，无效资产、僵尸企业随意划给城投公司，最后导致一地烂账没办法收拾，对城投公司发展来说绝对是饮鸩止渴的。
　　真正的战略性重组整合是基于城投公司市场化融资能力的打造进行业务重组、资产债务重组，让城投公司具备市场化融资的各项经营条件（如资产总额、资产负债率、净资产收益率、收入、利润、经营现金流等），因此，必须要让重组整合后的城投公司具备明确的主业、有竞争力的优质资产等。为此，城投公司战略重组要把握以下两点：
　　第一，要增量提升，打开空间。对于战略性重组整合，地方政府和城投公司要通力协作，解决一个关键问题：地方政府拥有的资源、资产、资本、资金（四资）如何依法合规的注入城投公司，让城投公司以自身经营能力推动地方政府的四资以市场化方式放大功能，产生良性循环，最终反哺地方政府。为此，地方政府要统一领导，破除部门的利益壁垒，以一盘棋的原则统筹拥有的四资分步、分批的注入。同时，城投公司必须要有明确的战略定位，聚焦主营业务，以业务公司为主体推动专业化经营，否则贪多嚼不烂，对市场化经营有百害而无一利。
　　第二，以终为始做好顶层设计。战略性重组整合必须要系统谋划、顶层设计，要实现市场化融资这个根本的资本目标。为此，重组整合就绝对不能随意，尤其是涉及到资产债务处理、财务报表编制等重大问题，必须要锚定最终目标，倒推所需要做的各项工作，从审计评估到重组整合、从重组整合到信用评级，从信用评级到融资、兼并重组，每个环节必须要环环相扣，这样才能少走弯路，真正高效推动重组整合，达到最终的目标。