韩增华：债务风险监控与绩效管理：自地方政府观察

　　内容提要：地方政府债务风险监控是地方政府债务风险管理过程的重要组成部分，地方政府债务风险管理成效需要科学合理的考核和评价。新绩效预算的四个基本特征：目标和总额上的集中控制，手段分权管理责任，对结果负责，预算透明与沟通改进，符合预算工具管理地方政府债务风险的特点，借鉴新绩效预算的理念，将地方政府债务风险监控与管理绩效相结合，发挥地方政府对风险管理的主观能动性，有助于地方政府债务风险的控制。
　　关键词：地方政府；债务风险；监控绩效；管理新绩效；预算
　　作者单位：中央财经大学财政学院北京100081
　　该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《地方政府债务风险监控与绩效管理：新绩效预算的启示》。
　　地方政府债务风险是地方政府未来财政收入不足以履行其当期应承担的支出责任和义务，而使经济、社会的稳定与发展受到损害的可能性，地方政府债务风险管理成效关系到国家的政治稳定与经济安全。不论是发达国家，还是发展中国家，对于地方政府债务风险问题都十分重视〔1〕〔2〕〔3〕〔4〕。发行地方债在使地方债显性化的同时也容忍了地方债的扩大，而近期清理和规范政府融资平台的举措是在积极消减地方政府债务风险向金融系统的蔓延。公共财政政府不能主动失灵，任何管理结果的产生依赖于管理过程中诸多因素的推动，善治的政府总是致力于积极推动好的管理结果的出现。地方政府债务风险管理是财政管理的重要环节，管理地方政府债务风险，必须加强监控，考察结果导向的新绩效预算，发现其内涵对地方政府债务风险监控与治理绩效的度量较具启发性。
　　一、地方政府债务风险监控与治理绩效
　　鉴于地方政府债务的风险性，必须加强风险监控，推动地方政府债务风险绩效管理。
　　（一）地方政府债务风险监控
　　1。风险监控的目的
　　Hana以矩阵形式将地方政府债务分类：直接显行负债、直接隐形负债、或有显性负债和或有隐性负债，由此地方政府债务风险分为直接显性负债风险、直接隐形负债风险、或有显性负债风险和或有隐形负债风险，此分类是引用较多的地方政府债务风险的典型分类（王雍君，2002）。公共财政即公共理财，从政府理财角度考察，这里所指“风险监控”中的“风险”，是基于公共理财角度关于风险认识的更一般定义，理财视角下风险是“未来收益与损失的不确定性”，风险是“收益的成本收益的影子价格”〔5〕。证券投资中，风险以不确定性的形式表现自己，这种不确定性，可以是损失的不确定性，也可以是收益的不确定性。
　　“个人和组织安排有限的意愿接受损失，对任何风险水平的假定，目标是尽可能地安排明智地获得利益的机会。如果风险被浪费或者不明智地使用，那么组织获得利益目标的能力成为一种风险。如果采用了超过预算水平的超额风险，则组织为了产生收益正冒着不能接受的巨大损失的风险，那既不是期望的，也不是想要的。如果相对于预算水平采用了太少的风险，收益期望可能达不到预算”〔6〕。基于此认识，风险监控作为组织内部控制环境的一个基础组成部分，风险监控的目的是确保组织正在从事的业务在经过认可的和适当的范围内；是区分不常出现的事件和本应该预测到的事件。
　　2。地方政府债务风险监控的目的
　　地方政府债务风险监控即对地方政府债务风险的监督与控制。现有文献缺乏对地方政府债务风险目的的明确表述，借用地方政府承担公共职能产生的财政活动特点以及证券投资中风险监控目的的表述，地方政府债务风险监控的目的，是确保地方政府通过公共资金的支出完成的各项公共管理活动在财经法律与财经纪律许可范围内，预算资金的收支满足合法性与合规性的要求；对于突发事件或者状况下（突然的自然灾难，经济周期导致的预算收支的变化等）预算资金收支具有一定预测能力和应变能力，能够获得风险收益，承受或者控制风险损失。
　　3。地方政府债务风险预算监控的意义
　　地方政府债务风险与地方政府财政活动相伴而生，对于地方政府债务风险，预算监控最具可操作与控制性。预算是政府运营中广泛使用的控制工具。预算通过对特定用途的资金的授权和限制，要求政府预算单位从预算授权和预算限制两个方面证明其受托责任。一国中央政府与地方政府预算制度的安排，体现一国财政上是实行分权还是集权，中央政府通过预算资金的安排，授权地方政府通过预算资金的收支承担对地方政府提供公共服务的责任〔7〕。政府预算是政府在一定时期内预期收入与花费的数字蓝图，预算编制本身即预示资源的稀缺性，资源的稀缺性使对预算风险的监控更为重要：预算风险监控使政府对于资源的使用计划面临的风险处在可以控制程度。这样的提法，是尊重风险客观存在的事实，因为如果过于保守不肯承担适当风险，可能的结果是不能获得本可获得的收益；而过于激进乐观承担超额风险，可能的结果是不能承受的损失。通过预算风险监控，科学判断地方政府债务风险状况，采取适合的控制手段，才可使风险在可以控制程度内。
　　4。地方政府债务风险预算监控的努力与约束
　　政府一直在努力控制地方政府债务风险。按照Hana对于政府债务风险的分类，将地方政府债分为直接显性负债、直接隐形负债、或有显性负债和或有隐形负债。已出台的地方政府债务控制对策包括发行地方政府债以显性化隐形负债，强调对既有债务加强预算硬约束等，近期对清理地方政府债务融资平台的关注和政策推进，是防范因地方政府担保引发的或有负债风险侵及银行业，可以看作是规范或有与隐形负债的积极举措。
　　受制于隐形负债和或有负债的度量难度，监控主体对于地方政府债务的总体数额一直模糊不清，虽然对于财政透明度的呼声很高，但作为财政部门对于自己都不知晓的数字只有无奈：并非不想透明，而是无可透明。对地方政府债务具体规模的模糊不清是主管部门实现地方政府债务风险预算监控的最大约束。
　　另一层约束来自具体实施治理任务的人地方政府相关管理者。任何一项组织任务都需要具体管理者实施，组织使命的完成情况与组织中实施任务的人的能力及其发挥能力的程度密切相关，地方政府债务风险的产生，地方政府债务风险监控的具体实施需要相关管理者的参与，目前国家对干部的考评多以GDP为考评指标，发展经济好的地方政府官员政绩明显，晋升就快，使官员非常注重经济发展，经济快速发展过程地方政府债务风险也在累积，对相关管理者完成使命情况的考评若缺失，对于风险监控效果的度量会缺乏激励性。
　　（二）地方政府债务风险绩效管理
　　1。政府活动绩效与现金交易价格
　　新绩效预算改革的根本目的是提高公共支出的“货币价值”。理解绩效，应理解货币价值与现金交易交易价格的内涵、关系。按照格林的观点，绩效是现金交易价格三要素之一。现金交易价格包含三个要素：经济性、效率性和绩效性。经济性指以最低成本获得适当质量资源；当雇佣人员过多、雇佣人员素质过高或使用设备价格过高时就缺乏经济性。效率性指在现有资源条件下力求产量最大，或在产量一定时力求使用的资源最少；当产量一定时投入较少或者投入一定时产量增加，称之为效率提高；当不需要的原材料和供给的累计余额增加时，称之为无效运作。
　　绩效性确保在任何特定活动下的产出都能达到理想效果。在判断公共部门是否运用现有资源和环境条件下尽最大努力提供服务方面，格林提出以“现金交易价格”评价：公共部门实现现金交易价格，即意味公共部门运用现有资源和环境条件下尽最大努力提供了服务〔8〕，也意味着公共部门的活动尽最大可能实现了货币价值。
　　2。地方政府活动绩效的控制
　　现金交易价格三要素经济、效率和绩效中，绩效确保在任何特定活动下的产出都能达到理想效果。格林认为“经济和效率没什么可争议的”，但是“绩效一词是难以定义和计量的”。对政府活动绩效的控制包括通过有效的管理实现政治目标，图一对这一过程进行了简要概括〔10〕。
　　“现存的各个正式渠道是为了传达政策”，对于提高公共服务的公共部门，“服务的履行通常由地方政府决定”〔11〕。在图一所示的三个所谓解释性阶段中：第一阶段主要是政治争论和协商的结果；第二阶段是将政策转化为具体行动方案的结果；第三个阶段主要是对绩效进行考评，伴随经济的发展，对于绩效评价的需要日渐上升。政治集权和财政分权体制下，中央政府通过正式渠道传达大政方针，这些方针通过地方政府完成财政收入和支出的过程得以实现。地方政府绩效控制主要集中在第二阶段：控制地方政府将政策转化为具体行动方案的结果〔12〕。至于对完成结果的评价，所谓绩效评价，不应有地方政府自行控制。
　　3。地方政府债务风险绩效管理目的
　　地方政府债务风险管理是政府公共管理的内容之一。诺曼。弗莱恩认为，绩效管理对现代公共管理的重要性在于：一是责任落实。通过绩效评估可以让公共部门明确在资源有效利用和达成预期成果上的责任。二是利害关系人的期望。公共服务具有不同的顾客，利害关系人都希望公共部门提供的服务能够满足他的愿望，绩效则是衡量是否满足不同顾客要求的一个方法。三是对结果导向的强调。绩效管理的核心是评估，本质则是强调公共行政的结果，这是市场经济对效率追求的需要。四是个人绩效和组织绩效的双重要求。将两者有机结合在一起，促进组织整体绩效的提高，从而有助于提高公共部门的服务意识。通过地方政府债务风险绩效管理，落实地方政府各部门责任，使地方政府成为富有效率且有责任的政府，使地方政府管理者的绩效和组织的绩效相结合，这就是地方政府债务风险绩效管理的目的所在。
　　4。完善地方政府债务风险管理绩效的评估
　　一个正式的管理过程总是包含四个阶段：计划、预算、报告和评估。对于地方政府债务风险进行管理，缺失治理绩效的评估，就不是一个完整的管理过程。预算工具是政府施政利器，预算以财政制度和政策体现，“制度是人类相互交往的规则。它抑制着可能出现的、机会主义的和怪癖的个人行为，使人们的行为更可预见并由此促进着劳动分工和财富创造。制度要有效能，总要隐含着某种对违规的惩罚”〔13〕，考察对于地方政府债务风险的监控与治理绩效的度量，政府积极险的控制，不过对于地方政府对于地方政府债务风险治理的惩罚和奖励制度尚不完善。抑制地方政府债务风险的消极影响，促进地方政府债务风险对经济增长的积极作用，必须完善对地方政府债务风险管理的绩效评价。
　　二、新绩效预算及其特征
　　（一）新绩效预算的诞生与内涵
　　新绩效预算也被称为使命预算或企业家预算。20世纪70年代末至80年代初，新绩效预算伴随政府再造运动兴起而产生，澳大利亚、加拿大和英国等先后启动新绩效预算改革；90年代后，其他发达国家，如美国、法国等，以及一些发展中国家开始引入新绩效预算。新绩效预算汲取以前预算改革的优点，如早期绩效预算的绩效测量、计划项目预算的功能分类和战略计划、目标管理的目标协商、零基预算的目标排序等，还有自己独特的创新。
　　作为一种结果导向的预算，新绩效预算的原理以“购买论”为基础，将公共服务的“生产者”与“提供者”分开，体现公共预算资金的支出，对于纳税人是“花钱买效果，而非买过程”。新绩效预算制度设计中，要求建立相应效果指标，效果指标因部门而异；要求建立成本核算机制，部门提供的支出指标应有据可查；要求建立公开、公平、公正的指标考核体系，保证表现部门绩效的指标考核结果具有真实性。新绩效预算改革的根本目的是提高公共支出的“货币价值”，即通过重构公共预算和财政体制使纳税人缴纳给政府的税收在使用后能创造出最大货币价值，创造更多的公共服务，实现公众所期望的社会结果〔15〕〔16〕。
　　（二）新绩效预算与以往预算的区别
　　新绩效预算在三方面显著区别于以往的预算改革：
　　1。对预算支出的强调点不同
　　传统绩效预算强调预算支出所导致的产出，新绩效预算强调支出的最终结果。对于支出部门，绝大多数情况下，实现结果目标的难度比实现产出目标难度大，因为影响结果的因素多，而且有些因素是部门不能控制的。以美国联邦政府部门的产出测量和结果测量为例加以说明，如表1所示。
　　2。是否考虑政治因素
　　新绩效预算之前的预算改革主张通过引入理性的预算分析将政治因素从预算过程中排除出去，而在新绩效预算中，政治家在确定支出目标和财政总额中发挥着主导作用。
　　3。对预算过程的关注点不同
　　以前预算改革关心预算编制环节的改革，没有同时在预算执行领域进行改革。在预算执行中，新绩效预算放弃了传统预算模式下对于支出部门的外部控制，
　　主张让管理者自己进行管理，将资金使用的自由度与灵活性下放给支出部门和管理者。在某种程度上，新绩效预算是对预算过程的全面重构。
　　（三）新绩效预算的基本特征
　　新绩效预算具有四个基本特征〔18〕〔19〕：
　　1。支出目标和总额集中控制
　　在新绩效预算中，对支出总额的限制在各项支出预算确定之前确立，且汇总后的支出总额与限制保持一致。实现限制的主要方法包括设定支出总额的绝对限额；按比例将支出总额限定为国内生产总值的一部分；详细说明支出与上年支出额度或基准水平相比被允许增加的最大限额等。
　　2。预算过程中政治影响扩大
　　之前的预算改革都主张通过引入“理性的”预算分析（例如计划项目预算的成本收益分析等）将政治因素排除预算过程，力图避免或尽量减少政治对预算的影响，新绩效预算排除了政治和预算对立的观点，认为预算并不主要是技术性的，不回避预算过程中政治对预算的影响，政治家和各种利益团体在确定支出目标和财政总额时发挥着主导作用。改变了传统预算中预算过程与政策过程分离的状况，为预算获得更多公众支持和更高公众满意度提供了条件。
　　3。手段分权
　　新绩效预算主张让管理者自己管理，下放预算执行中的决策权。在政策制定者决定了大致的支出方向和支出总额后，管理者在开展工作时拥有广泛的决策自由，可以灵活、创造性地根据环境的变化使用资金。这种分权的激励措施通过适度放权使政府部门的管理者的创造性得以发挥。
　　4。结果导向
　　新绩效预算作为结果导向型的预算，管理者虽然被赋予优化使用预算资源的决断自由，但管理者在维护新绩效预算的支出目标和总额控制条件下，必须对预算最终结果的数量和质量负责。通常情况下，预算机构将要求各支出部门制定绩效计划并与各支出部门签订绩效合同，列出该部门的目标，将目标按重要性排列，明确绩效测量指标，尽可能量化指标。各部门必须有效率地完成他们所选择的项目，实现他们承诺的结果。为结果进行预算是新绩效预算的一个基本特征。相应地，对各个部门的审计从传统的常规审计转变为绩效审计。预算机构在预算执行过程中并不控制支出部门的支出活动，只关心支出部门最后是否实现了绩效合同中明确定义的结果。
　　三、新绩效预算的启示
　　分析地方政府债务风险的新绩效预算，可得出如下三方面启示：
　　（一）源头监控地方政府债务风险：改变地方政府的支出动机
　　地方政府债务风险扩大原因之一是地方政府与地方财政收入不相匹配的支出扩大。不改变地方政府支出的低效扩张，地方政府债务风险的消极影响难以从根本上消除。预算部门的权力可以通过各种硬预算约束手段监督与制约支出部门支出财政资金的行为，但无法监督与控制支出机构的支出动机，单纯的外部控制或使地方政府财政行为满足合规性，却无法提高支出机构资金使用效率。新绩效预算以签订绩效合同的形式达到约束支出机构支出动机的实质目的，新绩效预算的分权手段与“利润分享”使支出机构具备优化使用预算资源的较大决断自由，只要能够实现预算的最终目的，便可以在一定的范围内改变资金的用途；支出机构不再有“使用资源或失去资源”的恐慌，第一年的预算节余可以留存至下一年使用，或者按照一定的比例与员工实行“利润分享”，这进一步增强了员工提高资金使用效率的动机。同时，签订的绩效合同有利于保障支出机构的“权力”并且使支出机构明确其责任与义务。改变地方政府支出动机，使地方政府在达到控制地方政府债务风险绩效目标的同时，自身也成为收益的一方，这有助于从源头监控地方政府债务风险。
　　（二）加强地方政府预算资金使用绩效观念，全面考察地方政府债务管理绩效
　　财政资源配置的低效率是地方政府债务风险扩大原因之一，低效率的财政资源配置又进一步恶化地方政府资产负债合理比例，现有预算制度难以真正解决资源配置低效率问题，结果导向的预算有助于此问题的解决。新绩效预算对于绩效结果的强调加强了预算部门编制预算和分配财政资金的绩效观念，使预算主体关注资金使用后所应实现的某种公众预期的社会结果。美国1993年颁布的《政府绩效与结果法案》（GPAR），要求所有政府部门在申请预算时都要提交五年战略发展计划、年度绩效计划和绩效报告，以密切绩效和预算的关联。同时，美国政府在2002年推出的项目评估比率工具（ProgrmaAssessmentRatingTool，PART）试图系统地、连续地、透明地评价支出项目，用于预算分析和决策〔20〕〔21〕。地方政府债务风险的治理与地方经济发展与稳定目标同步进行，地方政府债务风险管理不能违背地方经济稳定发展的内在要求，有限的预算资金必须发挥最大货币价值。现在各级政府在编制预算和分配资金时合规性要求考虑很多，较少考虑资金使用后应实现的结果，绩效考虑不足；预算执行审计以常规审计为主，绩效审计较少；考察现行规定中地方政府债的发行与管理，比较看重的还是预算资金使用的合规性。当然，合规性的审查是注重财政纪律的体现，并无不妥，但是债务资金用于公共产品和服务，具有较强的外部性，其作用发挥往往滞后，引入结果导向的预算对于地方政府债券募集资金的使用结果进行监督和考察，有助于引导财政资金真正投向民生，满足民意，更全面考察地方政府债务管理的绩效。
　　（三）地方政府管理者是地方政府债务风险监控与绩效管理的重要主体
　　地方政府管理者受中央政府委托管理地方政府，他们是地方财政管理的直接实践者。理想治理模式下，地方政府管理者道德毫无瑕疵，他们全面贯彻中央政府的委托完成代理职责，自动自发完成治理。事实上，这种理想的治理条件有些苛刻。“地方政府”是由地方政府管理者来操纵的，地方政府管理者不仅可以代表“地方政府”，也可以代表他们自己的利益，这种利益可能与“地方政府”的利益一致或相容，也可能不一致。但是不管如何，行动时却是以“地方政府”的名义。他们往往抓住机遇，实行大胆改革，以实现自己的政治理想，得到上级的提拔，也可能借改革的名义谋取自己的利益。一些欠发达地区政府管理者可能积极领导制度创新，这是逼出来的。也有一些经济发达地区，经济制度创新也在地方政府的领导或“掩护”下走在前面。这说明地方政府及其管理者是否充当制度创新主角，是否参与创新，与其所处地区的经济发展水平和经济实力并没有必然联系“（黄少安，1999）。在地区发展不均衡状态和地方政府管理者以上级任用为主的选拔模式下，地方政府官员的”政绩“
　　往往通过地方经济发展的增加指标来衡量，这是媒体常讽刺的“政绩工程”、“面子工程”产生的助力之一。
　　地方政府债务风险监控与绩效管理，不能离开地方政府管理者的参与，他们是地方政府债务风险实现善治的内生动力，必须调动他们参与治理的积极性。地方政府债务风险的善治，风险监控与治理绩效度量都是重要方面，对地方政府管理者的管理绩效度量也是善治的组成部分，他们的管理成果也应成为政绩考察的内容。
　　新绩效预算模式鼓励地方政府管理者进行创新与节约，地方政府管理者的积极主动参与使地方政府债务风险监控和管理有了从内部完善的动力。新绩效预算引导管理者采取高效率行动，使支出部门具备在管理上进行创新的能力；绩效合同中确定的支出部门在结果上的责任使管理者具备进行管理创新的动力。将新绩效预算引入地方政府债务风险管理过程，发挥地方政府管理者及其组织的创新智慧，有助于改变预算“政治过程和预算过程的分离”状况〔22〕23〕〔24〕，地方政府管理者主动参与到地方政府债务风险管理过程，地方政府债务风险监控与绩效管理趋近完善与良治。
　　参考文献
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　　来源：《改革》2010年第6期