桂林：经济发展、社会福利与治理结构

　　内容提要：本文试图为政治治理结构选择提供一个经济学解释。地方政府拥有资源的配置权，利益集团为了获得这项资源配置而去俘获地方政府，但这会造成社会收入不均加剧，从而给政府带来社会收入不均成本。中央政府可以通过任命制、有限选举制以及选举制三种不同的政治治理结构来规制地方政府的资源配置行为，从而最大化自身的利益。本文分析表明，在不同的环境下中央政府会选择不同的最优政治治理结构。从社会福利的角度看，此制度结构下政府的选择行为不一定是社会福利最优的。社会收入差距越大、政府对于私人收益的评价越低，政府越有可能接受社会的问责。
　　关键词：制度变迁；政治治理结构；不平等；俘获
　　桂林，江西财经大学经济学院，中国人民大学经济学院，邮政编码：100872，电子邮箱：glnavysina。com。本文是作者博士论文的一部分，感谢杨瑞龙教授的指导、聂辉华博士与尹振东博士等对本文的有益评论，以及中国人民大学企业与组织理论研究中心“契约与组织理论研讨班”成员、2008年中国经济学年会、中国社科院2008年全国博士生学术论坛的各位专家学者以及匿名审稿人的有益评价和意见。文责自负。由于篇幅限制，本文略去了证明部分，对证明感兴趣的学者，可向作者索取。
　　一、引言
　　本文主要讨论中央政府如何在三种政治治理结构（politicalgovernancestructure）间做出选择。这三种政治治理结构分别为：任命制（Appointment，简写为A）、有限选举制（LimitedElection，简写为L）以及选举制（Election，简写为E）。本文中任命制指的是中央政府是否执政不受民众制约，且中央政府通过政治晋升锦标赛来选拔地方政府官员到中央政府任职。有限选举制指的是中央政府是否执政不受选民制约，而地方政府官员是否晋升由选民投票（本文采取简单多数规则）决定。选举制指的是中央政府是否继续执政以及地方政府官员是否晋升均由选民投票决定。中央政府考虑的基本决策问题为：在政绩收益与私人收益的最大化与社会收入不均带来的成本最小化之间折衷（tradeoff）。
　　从中央政府的角度看，三种制度各有优缺点，因而也存在在不同的环境下对不同的制度有不同的偏好的可能：
　　（1）任命制一方面使得中央政府可以借助政治晋升锦标赛而向地方政府寻租，也可以借助政治晋升锦标赛使地方政府的策略选择符合中央政府的偏好。缺点是当地方政府（官员）比较重视私人收益时，可能会为了私人收益而接受富人的转移收益，使得资源配置更为偏向富人，从而加大了社会收入不均的程度，使社会不稳定。
　　（2）有限选举制给了民众一个问责的机会，从而制约地方政府的选择行为，使得其选择更趋向于满足社会大多数人的需求，从而降低社会收入不均带来的成本。同时中央政府可保证其执政权不受民众约束，但此时中央政府失去了向地方政府寻租的机会。
　　（3）选举制也给了民众一个问责的机会，从而制约地方政府的选择使得其选择更趋向于满足社会大多数人的需求，从而降低社会收入不均带来的成本。但此时中央政府的执政权受到了民众约束，且失去了向地方政府寻租的机会。
　　与本文文献密切相关的文献是关于政治治理结构设计、政治治理结构选择和变迁的文献，以制度设计人是否知道制度出台后谁受益为标准分为两类：一类是最优政治制度设计（thetheoryofoptimalpoliticalinstitute），较有代表性的文献有Aghion、Alesina与Trebbi（2004）、Aghion与Bolton（2003）以及Maskin与Tirole（2004），这类文献是从无知之幕（veilsofignorance）的假设出发，从一个社会计划者（socialplanners）的角度来考虑最优的政治治理结构应该是什么，它们是如何决定的。但是现实中制度的设计者恰恰都知道制度实施后谁是此制度的受益者，即无知之幕的假定是不成立的，放弃这样的假定或许更有利于人们去理解现实世界。这一类放弃无知之幕假设来研究政治制度选择和变迁的起源的文献，可以称为政治制度的政治经济学（thepoliticaleconomyofpoliticalinstitute）。较有代表性的是Acemoglu，如Acemoglu与Robinson（2000a，2000b，2001a，2001b，2006）、Acemoglu（2005，2006）等。这些文献的基本故事是：握有政治权力的利益集团会利用手上的权力为自己谋利，但这会损害其他利益集团的利益，从而遭到其他利益集团的反对，如发生革命等；为了缓解这种威胁，权力集团会选择镇压、让步（concession）或者弃权（transferpower）等策略来应对；当镇压的成本太高或者让步的承诺不可置信时，弃权就成为一种合理的选择。Llavador与Oxoby（2005）认为若权力集团内部对不同政策有不同的偏好时，权力集团可能会扩大投票权，使得支持自己政策的原非权力集团拥有投票权（suffrage），从而使得自己偏好的政策得到实施。
　　Lizzeri与Persico（2004）也认为Acemoglu得到的一些结论并不能很好地解释英国19世纪的情况，他们从精英（elite）集团的利益偏好不同来解释为什么精英愿意扩大投票权，认为这能很好地解释英国的史实。
　　本文的一些假设与Acemoglu较为接近，但也有一些明显的差异：（1）Acemoglu一般把握有权力的精英集团作为一个整体，而不分析精英集团内部的运作；或者假设富人集团同时握有政治权力。
　　如上所述，这遭到了Llavador与Oxoby（2005）、Lizzeri与Persico（2004）等的批评。本文打开精英集团这个“黑箱”，并分析认为利益集团内部的运作方式可能是导致政治治理结构变迁的一个重要原因，我们与Llavador与Oxoby（2005）、Lizzeri与Persico（2004）的区别是，本文的精英集团是一个垂直的科层“中央政府地方政府”，而后者的精英集团是水平状态下的精英集团，如精英集团中的两个不同利益集团。同上述文献一起，本文也为一个现象（政治治理结构选择行为）提供了不同的故事和不同的解释。（2）本文模型的分析框架适合分析官僚体制内部的运转和相互作用，适合分析政治联盟腐败、俘获（capture）等这些很重要的主题。一般说来，腐败、俘获的问题多在委托人监督者代理人（简称为PSA）框架下讨论，如Tirole（1986）、Laffont与Tirole（1991）。
　　（3）本文认为吏治腐败是治理结构选择的一个重要动因。Olson（1982）认为之所以有的国家由兴盛走向衰败，正是由于分利集团（distributionalcoalition）不顾整个社会利益而为了狭窄的集团利益争权夺利的结果。因而如何规制分利集团成为中央政府选择不同政治治理结构的重要原因之一。
　　本文基本的结论有：（1）从中央政府的角度看，不同的经济环境选择不同的政治治理结构对于中央政府是最优的。（2）有限选举制总是被占优的。（3）在此制度结构下，政府的选择行为不一定是社会福利最优的。（4）社会收入差距越大，政府对于私人收益的评价越低，政府越有可能接受社会的问责。
　　下文的内容做如下安排：第二部分分析在各种政治体制下地方政府与中央政府的决策，并给出不同参数空间中央政府对政治治理结构选择的结果。第三部分从一个社会计划者的角度来分析中央政府对政治治理结构的选择是否有效，对这些选择行为做一福利分析。第四部分做一比较静态分析。第五部分为本文的简单总结。
　　五、结语
　　本文试图对中央政府有选择政治体制的权力而地方政府有资源配置的权利的制度体制下的政治治理结构选择提供一个经济解释，得到了如下基本的结论：
　　（1）在不同的经济环境中，中央政府选择不同的政治治理结构对于他自身来说是有利的。换句话说，选择什么样的政治治理结构依赖于具体的经济环境。这也与马克思关于经济基础决定上层建筑的结论是相符合的。
　　（2）有限选举制总是被任命制弱占优的，换句话说，有限选举制不可能得到真正实施。
　　（3）在中央政府主导政治体制改革或者说中央政府有选择政治治理结构的权力、地方政府拥有资源配置权利的制度结构下，政府的选择行为不一定是社会福利最优的。
　　（4）社会收入差距越大，政府对于私人收益的评价越低，中央政府越有可能让地方政府接受社会的问责。
　　当然，本文还有许多不足和值得改进的地方：
　　（1）可供中央政府选择的可能不只是三种政治治理结构。如Acemoglu的相关著作中就提供了镇压、让步等不同的可供选择的策略。对于中央政府和地方政府在不同环境中对各种策略做出的选择做一全面考察可能更有利于我们对本文主题的更好理解。
　　（2）如对影响政治治理结构选择的相关变量做一内生化的、动态的处理，可能会使我们更好地从发展的角度来理解国家的政治治理结构变迁。
　　模型的诸多不足正是下一步我们要做的工作。