熊伟：地方发债模式与政府间财政关系

　　在不同的国家结构形式中，地方享有的财政自主权不一样。联邦制国家的地方一般享有独立的发债权。单一制国家的地方能否发债，情况则相对复杂得多，其结论取决于该国的法治状况和财政体制。
　　中国地方政府受《预算法》的限制，迄今不享有独立发行债券的权力。不过，观察分税制实施以来地方债券发行的模式，可以体察国家在处理政府间财政关系问题上的困顿，为未来规范政府间财政关系提供一些思路，同时，对改进和完善地方债制度也会有良好的启示。
　　分税制实施以来的地方债发行模式
　　分税制财政管理体制实施以来，地方债发行受到《预算法》的严格控制。该法第28条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。
　　在不与上述规定相冲突的前提下，迄今为止，地方债的发行和偿还曾采取三种模式，即中央转贷地方模式、中央代为发行模式和中央代为偿还模式。三种模式分别有不同的考虑，但基本上反映出同样的问题，即，由于缺乏规范的法治化约束，政府间财政关系定位不清，地方难以成为独立的发债主体。
　　1。中央转贷地方模式
　　19982004年实施积极财政政策时，中央政府曾经发行长期建设债券，并将一部分转贷给地方政府，用于国家确定项目的建设。在这种模式下，对于投资者而言，债务人其实是唯一的，即中央政府，而不是地方政府。中央转贷地方之后，中央成为地方的债权人，地方只是中央的债务人，而不直接面对投资者。对到期不能归还转贷资金本金和利息的，财政部将如数扣减对地方税收返还。
　　由于每年中央对地方都有大量的税收返还，如果严格执行上述规定，转贷资金的偿还根本不成问题。不过，不能偿还转贷资金的，往往就是财力不足的中西部地区的政府。中央每年除了足额进行税收返还外，还不得不进行大量的财政转移支付，才能维持这些地方的正常运转，如果扣减税收返还，必将使其陷入财政危机。最后执行的结果是，对不少地区而言，转贷资金变成了中央的财政拨款。
　　2。中央代为发行模式
　　2009年，国务院批准地方发行2000亿元地方债券，由财政部代为发行，列入省级预算管理。中央代为发行地方债的基本原理是，在国务院核准的额度范围内，各省发行多少地方政府债券，需经同级立法机关审批通过，筹措的资金纳入本级预算管理。债券购买人名义上和发行债券的省份单独发生法律关系，债务人不再是中央政府，而是发行债券的各省级人民政府。
　　地方政府债券到期后，由中央财政统一代办偿还。地方财政要及时向中央财政上缴地方政府债券本息、发行费等资金。如果届时还本确实存在困难，经批准，到期后可按一定比例发行15年期新债券，分年全部归还。对于未按时上缴的，中央财政根据逾期情况计算罚息，并在办理中央与地方财政结算时如数扣缴。
　　对债券购买人而言，既然地方政府债券到期后，中央财政统一代办偿还，这种做法和中央转贷地方并无二致。唯一不同的是，在转贷模式下，地方政府是间接的债务人，债权人无权向地方政府求偿。而在代为发行的模式下，地方政府是直接的债务人，债权人除向中央政府请求代还外，还可以直接向票面上列明的地方政府求偿。
　　3。中央代为偿还模式
　　2011年10月17日，经国务院批准，财政部批准上海市、浙江省、广东省、深圳市在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券，列入预算管理，由财政部代办还本付息。
　　此次地方政府自行发债试点可谓意味深长。
　　首先，自2009年以来实施的代为发行模式并未废止，试点省（市）之外仍然沿袭既有的做法，地方政府债券由中央财政代借代还。
　　其次，列入试点的四个省（市）财力雄厚，容易取得债权人的信任，债券发行应该不存在困难。
　　再次，本次发行采取规模控制的办法，试点省（市）的发行额度由中央批准，地方不能自行其是，以便于有效控制风险。
　　最后，此批试点地方债券仍由财政部代办还本付息，其偿债保障机制与往年相比并无改变。
　　如前所述，无论是中央转贷地方，还是中央代发地方债券，就富裕地区的债务偿还而言，尽管中央需承担担保甚至直接偿还责任，但是，在目前的财政体制下，中央有足够的保障机制，可以督促地方提供偿债资金。
　　所以，试点地方自主发债之后，尽管中央仍然承担代办还本付息的责任，但是，由于这些地方经济发达，财政力量雄厚，中央其实也没有多大的风险。问题在于，果真如此的话，地方试点自主发债的意义何在？它想要解决什么问题？它又能够解决什么问题？
　　众所周知，债券究竟是由自己发行还是他人代为发行，这并不会影响投资人对债券风险的评价，债券的信用取决于偿还。因此，和中央代为发行债券相比，地方自主发债试点并无实质性突破，仅仅是在技术规则上的革新，帮助地方积累发行债券经验而已。
　　从地方债制度看政府间财政关系
　　从中央财政转贷地方政府，到以地方政府名义发行，但由中央财政代借代还，再到由地方政府独立发行，中央财政代为还本付息，地方发债的试验一步步在往前走。可以预料，在不远的将来，财力富裕地区可能拥有完全的发债权，自己发行，自己偿还，无需中央信用背书。西部地区还会继续借用中央信用。不过，如果地方财政收支没有稳定的保障，而是继续由中央政府单方面决定，独立地方的发债权对债权人未必公平。
　　既然无论采用上述哪一种模式，中央都充当第一债务人的风险，为什么《预算法》不全面禁止地方债券或者彻底放开地方债券？笔者以为，地方债蕴含着非常复杂的政府间财政关系。
　　在目前的财政体制下，无论是全面禁止还是全面放开，都不具有现实可能性。特例允许地方发债，但由中央转贷或中央代借、代还，是迫不得已的办法。只不过，相对于中央转贷，在预算管理方面，代借或代还的模式更加规范一些，别的方面并无实质改变。
　　中央之所以无法全面禁止地方举债，是因为地方政府确实有这样的需要。1994年之后，中国开始实行分税制财政体制，财力和财权都向中央集中，地方政府的财政能力很大程度上被削弱。然而在这段时期内，地方的财政支出不仅无法抑制，反而不得不大幅度扩张。由于财政开支不断扩展，而财政收入来源有限，地方政府自然会产生举借债务的冲动。
　　如果中央无视地方的现实需要，对变相举债行为严厉查处，以中央政府目前的高度权威，全面禁止地方债并非没有可能。然而，如果不改变政府间财政分配方式，又不允许地方正常或变相举债，捉襟见肘的地方政府就会成为“维持会”，其对经济发展的贡献自然会大大降低。一旦地方经济发展不起来，全国经济发展的目标就无法实现。因此，尽管中央对地方债务忧心忡忡，担心有朝一日演变成财政危机，但是，面对经济发展重任或其他特定需要，也只有暂时睁一只眼闭一只眼了。
　　笔者认为，2009年以来的地方债发行是有益的尝试。由于发债规模有限，对中央来说，财政风险也是可控的。即便有的地方政府最后无力偿还，需要中央兜底的数额也不会太大。然而，一旦取消规模和用途限制，放弃国务院的审批权，任由地方政府随意发行债券，对由此产生的财政风险，中央财政能否全部兜得住，就是一个大大的问题。
　　《预算法》虽然规定一级政府一级预算，并要求各级预算收支平衡，但地方政府并没有独立的收入权，而是受制于中央政府的单方面决定。可以作为例证的是，目前财政收支划分的依据是《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》。这份文件既不是行政法规，更不是法律，而只是一种规范性文件。这种形式本身已经预示了它的非稳定性。一旦有需要，国务院可以随时调整。事实证明，这种担忧不无道理。2002年，国务院推行所得税收入分享改革，将税收进一步集中到中央，仍然是国务院单方发文。
　　更为值得一提的是，在中央和地方的财政关系中，国务院本身是一个利益主体，而不是相对独立的第三人。国务院单方面决定中央和地方的财政关系，本身就否定了地方政府在财政上的独立性，使得地方政府无需为债务承担责任。如果一方面要求地方政府独立对外承担责任，无力偿还债务就实行破产，另一方面财政收入和支出的决定权都在中央，这对地方债券的购买人非常不公平。
　　综上可知，受现行财政管理体制的约束，将发债权完全下放给地方不现实。就特准地方发行债券而言，无论是之前的中央转贷，还是现在的代借或代还，都充分体现了中央的自知之明。毕竟，比起彻底下放举债权给地方，这三种方法风险相对较低。
　　不过，这些方法仍然只是治标不治本。中央为地方债兜底，这一点一直没有改变。更何况，相对于地方政府庞大的需求而言，每年2000亿元的发债规模无异于杯水车薪。为了解决建设资金的来源问题，笔者相信，地方政府还是会一如既往地变相融资。有鉴于此，不妨跳出固有思维的藩篱，从建设独立财政主体的角度思考地方举债问题。
　　地方债改革的法治化视角
　　如前所述，在中国现有的政府间财政关系模式下，地方债既不能完全禁止，也不能彻底放开。转贷制度虽然结果并不理想，但毕竟有助于中央控制风险。代借及代还制度比转贷更进一步，它在法律上将地方政府推向前台，使其与债券投资者建立直接联系。这既可以增加地方政府的风险意识，也有利于加强对资金的预算管理。
　　不过，既然实行一级政府、一级预算，地方政府就应该成为独立的财政主体，有明确的财政支出范围和收入来源。而只有将财政收支划分纳入法律的范畴，使其脱离中央政府单方面的支配，地方政府才有可能在财政上独立。
　　如果能够做到这一点，对于地方债的发行和偿还，中央即无需为地方背书。地方政府只要获得本级人大的同意，且能够得到债券投资者的认可，就可以对外发行债券，不必经过中央政府的审批。
　　根据宪法的设计，中国是一个单一制国家，除了特别行政区之外，地方政府不是独立的法律主体，必须服从中央政府的领导。国务院统一领导全国地方各级行政机关，规定中央和省级行政机关职权的具体划分。全国地方各级政府都是国务院统一领导下的国家行政机关。
　　不过，笔者并不认为，有了宪法授权之后，国务院就可以自主决定所有行政事项，包括与地方政府之间的财政关系。事实上，宪法赋予国务院的职权非常广泛，如果没有进一步的法律约束，就意味着国务院可以为所欲为。鉴于宪法的内容相当抽象概括，基于建设法治国家的要求，应该通过制定法律的方式将其落实。只有同时符合宪法和法律的规定，国务院行使职权行为才算是合法的。因此，比较合理的表述应该是，国务院“依法”领导地方政府，“依法”规定中央与地方之间的职权划分。
　　只有通过这种设计，才能平衡政府间财政关系，并使其相对稳定，不至于朝令夕改。也只有这样，地方政府的财政收支范围才能规范化，投资人对其偿债能力也才能合理评估。至少从财政法的角度而言，这样的地方政府才会具有“法人”资格：能拥有独立的财产，能独立行使决策权，能够独立承担责任。
　　虽然即便按照这种模式运作，地方政府仍然要接受国务院的领导，但是，游戏规则已经改变了。国务院只能在法律规定的职权范围内，按照法律规定的程序行使领导权。如果国务院希望调整财政收支划分，其自身再也无权单方面做出决定，而必须提请全国人大修改法律。如果全国人大的表决结果是同意，即表明中央和地方在新的形势下达成共识。假如表决的结果是反对，原有的规则还必须继续执行。
　　就政府间财政关系而言，需要制定的法律主要是两部，第一部是《财政收支划分法》，第二部是《财政转移支付法》。在2003年十届全国人大的立法规划中，《财政转移支付法》被列入“研究起草、成熟时安排审议”的类型。《财政转移支付法》最后没有安排审议，表明有许多问题当时难以解决。
　　而其中最大的问题是，缺乏《财政收支划分法》，政府间财政收入和支出的范围不确定，不能为财政转移支付奠定科学合理的基础。从这个意义而言，必须先制定《财政收支划分法》，然后以此为基础制定《财政转移支付法》。只要这两部法律能够制定出来，而且确实赋予了地方明确的财权，地方政府就可以自主决定举债，无需再经过中央政府的特别批准。不过，如果法律制定出来之后，只是进行政策性宣示，而具体管理仍然授权国务院，地方的财政地位又该另当别论了。
　　当然，地方举债本身可能产生系统性风险。为了防范这种风险，在《财政收支划分法》和《财政转移支付法》之外，立法机关还有必要专门对地方举债做出限制，既可以考虑单独制定《地方公债法》，也可以在《公债法》中分设“地方债”专章。地方是否发债，发行多少，这应该是地方自主决定的事情。但是，债务必须经过同级人大的批准，债务资金必须用于规定的用途。
　　为了防止地方滥发债务，损害投资人的合法权益，维护正常的财政金融秩序，还必须特别强调政府信息公开。公债不同于企业债，没有商业秘密可言。要求政府充分披露债务信息，不仅可以帮助投资者决策，而且对地方政府构成监督。有的学者专门研究公债对民主的促进作用，认为通过债权人对政府的监督和制约，国家行政权力会逐步学会谦卑，应该就是从这个角度而言的。