王春光：当前收入分配制度改革面临的困境与挑战

　　据报道，有关收入分配制度改革的方案年内将出台。在期盼之余，我们心中不免会有一些疑虑和担心：这次改革真的能满足社会期望吗？或者说至少能满足绝大多数人的期望吗？
　　我国收入差距扩大的表现
　　目前我国收入差距体现在多方面、多领域：城乡差距长时间在3：1以上的高位上运行，并没有呈现出如库兹涅茨曲线先高后低的演变态势。在库兹涅兹看来，在城市化早期城乡收入差距会扩大到2到2。4，然后开始下降，如韩国在1994年消除了城乡差距，我国台湾地区在1995年这一差距已经缩小到1。4以下，一般来说，城乡差距在1。5以下是最合理的，而我国（指大陆地区）城乡差距在过去三十多年中最小时也只到达1。8左右，很快就升高到2以上，在过去十多年时间内都在3以上，最近两年城乡差距略有缩小，但仍然是3以上。可以说，在过去十年中，国家加大了对农村公共财政的投入力度，取消了各种税费，增加了对三农的补贴，构建了农村社会保障体系，但是，这些做法依然不能有效地遏制城乡差距的扩大。
　　与城乡收入差距一样引发社会争议的是不同职业之间乃至同一职业内部的收入差距在不断扩大。金融、电力、石化、航空、证券等领域的国有垄断企业员工收入比其它行业高出十多倍乃至几十倍，一些中层经理人员年薪在百万元以上，其一年的收入是普通工人一辈子都赚不到的。他们的高收入并不完全是因为工作业绩的回报，而更主要的是因为他们进入了国有垄断企业，谁进入这样的企业，谁就能获得高收入，那里的司机都属于高收入者，年薪也高达十多万甚至二十多万元。即使从事同一职业的人，也不一定有相同或相似的收入水平，同样是处长，在大城市工作与在小县城工作，在市区工作与在郊区工作，收入差距也很显著；同样是教授，在不同院系、不同专业以及不同学校工作，其收入差距可能是惊人的。体制内外的收入差别则是我国收入差距的另一个特色：同样是司机，有的属于正式员工，有的属于临时工，他们之间收入差距之大，也令局外人匪夷所思。体制内的社会成员可以享受稳定的就业和收入，而体制外的社会成员趋向两极化：一部分属于高收入者（如老板、外企高管等），另一部分属于就业不稳定而收入低的那些人，他们在我们这个社会中占很大的比重，农民工就是这样一个庞大的群体，他们虽然与城市职工干着相同的工作，甚至比后者干得更辛苦，但是，收入却远低于后者，存在着同工不同酬的不合理问题。
　　由此可见，我国收入差距在不断扩大，而且呈现“无序”的态势，这是我国收入差距的显著特色。
　　我国收入差距扩大的原因分析
　　那么为什么会出现“无序”呢？分析发现，收入差距的“无序”拉大在一定程度上与权力对收入分配的影响关系很大。凡是收入高的职业都与公权力有关，越是那些享受公权力或准公权力的领域、职业，收入就越高，越稳定，越有保障，越能在分配中获得优先的照顾，反之，其收入就比较低。虽然收入差距扩大是当今世界的普遍现象，但是，中国与发达国家不同的是，在收入差距扩大上，不仅市场起到很大作用，而且权力的作用也很大，相对而言，发达国家的收入差距扩大更多地受市场的影响。
　　在过去的十多年时间里，中央开始关注我国收入差距的扩大问题，也采取了一系列措施试图遏制和扭转这个扩大趋势，但是，迄今并没有收到明显的效果。从2001年开始国家试点取消农业税，接着扩大对“三农”的各种补贴，确实使农民获得了实惠，收入有了较大的提高，但是城乡收入差别依然在扩大，直到最近两年，才略有缩小，但是这种缩小是不稳定的，随时有反弹的可能，因为农村增收渠道依旧狭窄，甚至缺乏，而国家对农村的转移支付力度依然有限，仍然比不上向城市的投入，这里的关键在于农村对国家资源配置的影响力没有城市那么大，因为城市才是中国的权力中心和决策中心。
　　从扶贫开发的实践中，我们可以进一步印证权力过多介入不但不能缩小贫富差距，反而存在扩大贫富差距的危险。随着财政收入的快速增长，国家有更多的财力用于扶贫开发了，扶贫投入增长很快，但是，是否能达到扶贫减贫的目的和效果呢？在一些欠发达地方，正在推行连片扶贫开发，主要通过发展产业来解决贫困问题，名之为“连片产业扶贫”，其决策思维逻辑是：当地之所以不发达、贫困，是因为缺少产业，只要培植一些产业，就能带动老百姓脱贫，而产业发展在于规模化，没有规模，产业就发展不起来，产业规模化必须依靠大户、能人。根据这样的思维逻辑，从上到下的各级政府在扶贫上的做法是，将大量扶贫资源用于扶持大户和能人，而不是扶持真正的贫困人口。越是能人和大户，就越容易从政府那里获得扶贫资金，而越是普通人甚至穷人，就越少获得扶贫资源去从事产业发展。在扶贫产业发展和开发为主导的连片扶贫中，扶贫资源越来越多地集中到大户和能人那里，这些大户和能人大多与政府有着比较好的关系，甚至不少能人还是村干部和乡镇干部。一些贫困县鼓励机关干部停职留薪去搞产业发展，比如他们从农民那里流转一批土地，直接用来发展扶贫项目。干部自己去从事扶贫产业发展，显然会将本来可以配置给穷人的资源“合法截流”了，由此产业扶贫变成了某些能人（甚至一些政府官员）首先富起来的机会，而遮蔽了真正的扶贫宗旨和目标。虽然我们不能武断地认为迄今没有扶贫开发的成功案例，但是，现实确实很残酷，在扶贫开发资源投入越来越多的情况下，虽然贫困地区经济得到了发展，但是当地的贫富差距不但没有缩小，反而呈现出不断扩大的态势，国家扶贫资源投入得越多，就越有可能形成资源向大户和能人倾斜，屏蔽了扶贫的初衷，绝大多数贫困人口依然贫困。
　　对城乡之间、区域之间、阶层之间、行业之间的收入差距不断扩大问题，中央并不是没有注意到，并不是没有努力，但是为什么难以遏制呢？从2001年开始针对城乡收入差距扩大问题，中央就开展税费试点改革，2003年推出逐步取消税费政策，并在2004年提前完成这个任务，与此同时，还加大对“三农”的补贴力度，在农村建立社会保障制度，加大对农村公共基础设建设以及取消农村义务教育收费等等。仅2011年，国家财政在新农合医疗补助、农村低保、农村中小校舍建设、稳定农民收入补贴、农村医疗救助、乡镇卫生发展、农村道路建设、农村电网改造、农村公益事业、农村综合改革、农村道路客运补贴、农村危房改造等的投入达到了6886亿元，其中一些项目（如稳定农民收入补贴、农村危房改造、农村道路客运补贴等）是最近几年才有的，当然这样的数额比10年前翻了一倍还多。但是，为什么城乡收入差距还是在扩大呢？或者说没有得到有效遏制呢？如果我们对财政在城乡相似项目投入进行比较，就会发现在农村的财政投入力度还是很有限：2011年全年，全国财政支出高达109247。8亿元，投入上述农村的项目只占全国财政的6。3，当然国家在农村其他项目上也有投入，这里没有做进一步的统计，但是，比例也不会很高，加上以上数额，也不过10左右；而在与上述农村相似项目方面，国家在城市的财政投入达到13678。07亿元，是农村相似项目投入的1。99倍。至于在其他项目方面，国家在城市的财政投入远多于农村。在收入上，农业根本无法与工业和服务业进行竞争。由此可见，在这样的经济结构和财政投入格局下，城乡收入差距不扩大是不可能的。
　　收入差距扩大相关问题
　　与城乡收入差距有关的是农民工收入问题。进入21世纪，国家逐渐开始重视解决农民工收入问题：首先是解决农民工工资拖欠问题，从2000年到2003年，国家采取了专项行政行动，取得了一定的成效，还在一些农民工工资欠薪最严重的领域（如建筑领域）建立工资抵押金制度，现在已经在许多地方都有这样的制度。其次，国家将农民工纳入最低工资制度、社会保障制度，在过去十多年中，各地最低工资线经历了不断的调整；为了确保农民工的就业、劳动权益，国家还对《劳动合同法》进行了修改。最近几年，农民工工资有了明显的增长，幅度在50以上，这里当然有国家政策的积极作用，但是更主要的还是“用工荒”带来的效果。需要指出的是，农民工工资之所以出现那么大的增幅，另一个因素是他们原来的工资太低了，长时间处于低水平状态，因此，农民工工资增幅大，存在着补偿性因素。但是，农民工工资与全社会生活价格和成本相比依然还是比较低的，实际上我们的生活成本涨得非常快，因此，许多农民工外出打工，带回家的收入很有限，不能有效解决农民致富问题。与此相比，城市职工的收入涨幅比农民工工资涨得更快，一些行业领域的工资在过去十年中成倍上涨。
　　这里涉及到另一个问题，那就是阶层、行业间的收入差距问题。对这些收入差距，国家除了为农民工维权、调整最低工资外，也出台其他一些政策措施，如每隔一段时间调整事业单位、国家公务员的工资，增加对城市贫困家庭的补助（包括物价补助），提高个人所得税起征线（从800元到1200元，再到3000元），加大对高收入的征税比重，等等。但是，事实上各个阶层、行业收入之间的收入差距依然在扩大中。
　　那么，为什么国家的上述收入调节政策没有起到有效遏制收入差距的效用呢？原因在于国家到目前为止采取的所有政策在以下几方面的效用是有限的：第一，虽然国家多次强调要扩大中等收入者的比重，但是，中等收入者阶层或群体的扩大来源是工人（包括农民工）、服务人员、农民，而国家所谓调资政策对他们往往是没有用的，因为他们在体制之外，不靠国家的财政资源来增加收入，而是基于市场因素，在市场中，老板并不愿意完全按照国家的调资政策去做，而是根据市场情况来做决定的。所以，在国家历次出台调资政策后，真正能享受到的是那些在体制内就业的人们（公务员、事业单位人员、国有企业职工等），这些体制内的人员大多数已经拥有不错的收入，每次调资后，他们的收入又有了增加，这意味着体制外人群的收入与他们相比，差距不可避免地拉大。特别是国有垄断企业占有了体制内的行政优势和市场的好处，他们在调资幅度相对更高。
　　第二，一些体制内职工收入构成存在混乱和不合理问题，其中只有部分收入能受国家政策调节，其他收入则难被调节。一般来说，体制内职工的收入构成是这样：薪级工资、岗位工资、绩效工资、各种补助和津贴等，其中薪级工资是由国家政策规定的，什么样的级别和职称就有什么样的工资，相差并不大，但是这部分在许多职工收入中占的比重非常小，在高收入部门，这部分收入只占5左右，其他收入都是由就职单位所决定的。因此，国家的收入调节政策对那些体制内收入不高的单位影响大一些，但是对那些体制内高收入单位的影响并不大，那些在体制内单位工作而不具有体制身份的农民工、临时工、合同工，同样享受不到国家的调薪政策。
　　第三，由于存在各种审批制度，在权力实施和市场运作上存在着各种不透明的交易问题，虽然国家有各种反腐法律和政策、执行机构，但是却不能有效监管这些交易的灰色领域甚至违法领域。一些人因这样不透明的交易而暴富的现象并不少见，以至于社会流传着这样的话：不能说所有富人都是违法致富，但是可以说很多富人都在打法律擦边球。所以，社会之所以出现“仇富”，不是“仇”勤劳致富之富，而是“仇”无道致富之富。如何打击非法致富，确实是当前中国重大的社会、经济和政治课题，对遏制收入差距扩大、消除社会对贫富差距的不满，具有非常重要的价值。要完成这一课题，仅仅靠现有的收入政策不足以做到。
　　结语
　　面对当前的收入现状，绝大多数人都寄希望于国家的收入分配制度改革，但是又带着忐忑乃至不相信的心态去看待这样的改革，因为很多人怀疑这样的改革究竟在多大程度上能解决收入差距过大、收入秩序混乱和收入合法合理性问题。中低收入者期望收入分配制度改革能使他们的收入获得合理的提升，同时期望国家从制度上有效地解决收入秩序混乱、非法收入以及收入差距过大问题。不过，要达到这样的目标，仅仅靠一次的收入分配制度改革是不够的，或者说仅仅靠收入分配制度改革是不足以做到的，需要从经济、政治、财政和社会等多个领域进行系统的改革才会收到效果。
　　收入分配制度改革是一个过程，需要设定不同阶段和不同目标，现阶段要达到的目标有两个：建立中低收入者收入稳定增长机制和解决收入分配混乱问题。如果按轻重缓急来看，建立中低收入者收入稳定增长机制又是优先目标。当然这并不意味着解决收入合法合理性问题并不急迫、重要，事实上非常重要，已经关系到社会稳定和民心问题，但是，没有其他改革举措和政策，是很难做到的。最后还需要指出的是，为了使本次收入分配制度改革取得更好的效果和更多的认可，让各个阶层参与改革方案的讨论，是十分重要的，仅仅靠一两个政府部门去决定改革内容，就有可能会与绝大多数人的期望有很大的差距，因此，会影响改革措施和政策的实施效果。与此同时，另外一个令人担心的是若有关改革方案只停留在原则上，缺乏具体的可操作细则，就有可能为不同的部门肢解，因而难以达成预期目标。
　　（作者为中国社会科学院社会学所研究员）