郑玉歆：强化我国财政预算的硬约束

　　【核心提示】随着我国经济规模的不断扩大以及公共财政在资源配置、收入分配、经济发展、社会进步等方面发挥的作用越来越重要，加强国家预算的严肃性和法律约束力显得非常必要。
　　依法理财、科学理财、民主理财是我国财政管理的基本原则，也是改进我国财政管理的目标。可以讲，我国的财政管理与这样一个目标尚有相当大的距离。当前我国财政预算的一个突出问题是，预算执行经常大幅度突破全国人民代表大会批准的国家预算。从维护法律的严肃性和提高预算使用效率角度出发，我国财政预算亟待由软约束向硬约束转变。
　　2011年11月16日召开的国务院常务会议原则通过了《中华人民共和国预算法修正案（草案）》。据报道，“此次修改的基本原则是，要增强预算的科学性、完整性和透明度”。
　　“十一五”期间财政收支预算与实际执行结果的对比
　　国家财政预算是国家机器运行、发挥政府职能的基础。随着我国经济规模的不断扩大以及公共财政在资源配置、收入分配、经济发展、社会进步等方面发挥的作用越来越重要，加强国家预算的严肃性和法律约束力显得非常必要。毛泽东曾指出：“国家的预算是一个重大的问题。里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。”国家预算对制约政府行为、保证其按照正确方向前进具有重要意义。现行的宪法规定，每年国家的预算和预算执行情况须得到最高权力机构全国人民代表大会的审查和批准，从法律上对国家预算的崇高地位予以了确认。
　　由全国人民代表大会批准的预算具有法律效力，执行这一预算是政府履行依法行政的职责，是一件十分严肃的事情。国家预算应该是硬约束或紧约束，而非软约束。然而，从近年来我国财政预算和财政预算执行的情况可以看到，政府非常重视收支平衡（这无疑是对的），而对于按照预算规定的规模去执行却重视不够。财政预算的执行结果，经常是大幅度地突破预算（见下表）。
　　从下表数据可推算出，在20062010年的五年间，每年实际收入比预算收入分别高出9。3、16。6、5。5、3。7和13。3个百分点，平均高出9。7；每年实际支出比预算支出分别高出4。8、7。5、3。3、0。6和6。7个百分点，平均高出4。4。预算收入和执行间有着2247亿元至9150多亿元不等的差距，预算支出和执行间有着361亿元至5045亿元不等的差距。其中，2008年和2009年两年的差距较小，而且只有2009年的实际支出没有突破预算，其他年份的预算特别是预算收入被大幅度突破。这在一定程度上致使预算失去其应有的意义。
　　根据下表数据，五年来，实际收入比预算收入总计高出25387亿元，实际支出比预算支出总计高出11216亿元。这意味着，“十一五”期间有25387亿元的财政收入和11216亿元的财政支出没有得到全国人民代表大会审查和批准，而只是向人大常委会进行了通报和事后报告。宪法规定，人大常委会在全国人民代表大会闭会期间有权“审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”，以及1999年《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》对预算超收的使用所做的规定，均应理解为事前的审查和批准，而非仅是通报或事后报告。
　　应该看到，近年来的超收资金被主要用于教育支出、对地方税收返还、一般性转移支付、民族地区转移支付、解决出口退税陈欠和减少财政赤字等方面，并预留一部分用于缓解未来预算安排的压力。应该讲，这样的安排总体上是合理的。
　　预算超收与年底突击花钱
　　财政收入和支出大幅度突破预算，多少会影响到预算安排的合理性和有效性。由于超收部分缺乏审批和监督，极易造成浪费。在中国，一些单位年底突击花钱的现象非常普遍。这固然与财政收支在全年时间上的不均衡性、审批制度不完善，以及诸如“不得把本年度的收入和支出转为下年度的收入和支出”，“不得随意把预算外收入和支出转为预算之内”等不合理的规定有关，但这与超收过多也不无关系。那些来自上级的追加拨款，不少为预算的超收部分。这部分资金中相当多由于仓促上阵、缺乏精心安排而易被滥用，从而可能加剧我国资金紧张的状况。大量超收的资金在客观上助长了政府追求奢华、花钱大手大脚的不良作风，成为“三公”消费中挥霍浪费现象屡禁不止的客观条件。
　　从四个方面改进预算管理
　　从依法理财、科学理财、民主理财的角度，现行预算管理应在以下方面加以改进。
　　1。从指导思想上应强化国家预算的法治观念，实现预算管理软约束向硬约束或紧约束的转变。这有助于规范政府行为，抑制政府追求短期政绩的超收冲动，推动政府职能的转变，加快我国建设法治国家的进程。同时，要改变那种认为财政收入越多越好、国家预算可随意突破的思想，对财政收入大幅度超收的危害应有足够认识。
　　2。改进预算编制方法，实现预算收入制定的科学化。不应简单地以GDP的规划增长率作为预算收入的增长率，或有意留有过大的余地，现实经济中诸多因素（如通胀、税收结构以及产业结构、企业规模结构、收入分配格局等）都会使财政收入的增长速度较大幅度地高于GDP的增长速度。建议加大在加强预算制定部门能力建设方面的投入，使预算部门的工作尽快达到国际先进水平，做到保持超收规模在5以内。
　　3。对超收资金的使用应有严格预算。各级政府不得自行处理超收资金，须依法事先将超收资金的使用方案报人大常委会审查批准，改变只是向人大常委会通报或事后报告的做法。还可以考虑在做预算的时候，预先进行纲要式的超收预算，作为国家预算的一部分，由全国人民代表大会审查批准。税收形势良好时，可考虑加大减税的力度以减轻企业和人民的负担。财政预算执行非均衡性的存在，是造成年底突击支出的一个重要原因。应利用超收资金，适当扩大预留资金的规模，缓解这种收入不均衡带来的支出不均衡。
　　4。改进国家经济社会发展规划的制定工作，加强规划对全社会经济行为的引导作用。我国各个专项规划都是以“五年规划纲要”给出的增长目标为依据的，经济增长目标定得过低，未能起到规划的引导作用，再加上财政预算的不合理制定，这是造成实际执行情况远远偏离财政预算的重要原因。比如，“十一五”规划提出2010年煤炭需求量25亿吨的目标，而当年全国原煤的实际产量为32。4939亿吨。
　　据2012年3月5日财政部公布的2011年预算执行结果，全国财政超收14020亿元（远远超过“十一五”期间的年超收最大值）。这进一步凸显解决问题的迫切性。
　　总之，我国财政预算亟待由软约束向硬约束转变，预算编制和国家发展规划工作亟待改进与完善，国家预算的严肃性和法律约束力亟待强化。应把实现这一转变当做落实科学发展观、转变发展方式的重要内容。毫无疑问，这将有助于发挥全国人民代表大会对政府工作的监督职能，提高各级政府依法行政的法律意识，推进政府职能的转变，加快我国的法制建设；同时也有助于提高预算资金的使用效率，减少浪费，促进清正廉洁，以更好地服务于建设科学、民主、文明、富强的社会主义伟大国家的任务。
　　来源：《中国社会科学报》