丁宁宁：中国养老保险体制改革的方向

　　目前我国60岁以上老年人约占总人口的12，其中65岁以上老年入占总人口的比例已超过8；均已达到了国际上公认的老龄社会标准。一方面是老龄人数节节攀升，一方面是养老金缺口渐渐拉大，面对这一尖锐的矛盾，不得不令人担心：当我们进入老年时，谁来为我们养老？
　　如何实现养老制度的统一性
　　首先，基本养老保险制度被地域分割、身份分割，导致该制度在适用地域和适用对象方面丧失了统一性。这是体制改革过程决定的，与工资制度也有很大关系。
　　我国体制改革的主要特点是非集中化，即通过财政分灶吃饭，调动地方政府的积极性来发展经济。这种做法在经济上是成功的，但在社会政策领域是不成功的。城镇职工养老保险体制改革当时搞了两个方案，让地方政府任选一个，导致了养老制度的碎片化。到目前为止，很多省份（直辖市、自治区）连养老金的地市级统筹都没有实现，具体做法上也有不少差别。地区之间不仅社会统筹和个人账户的比例不同，缴费比例不一样、收缴部门也五花八门。有的是税务部门代收，有的是财政部门代收，有的是社会保险机构收缴。
　　另外，养老保险制度和工资制度有密切联系。如果工资制度本身有问题，养老问题就难以规范。首先是地区之间的工资水平差距大，比如北京、上海、深圳等发达地区的养老金就比其他地区高很多。但现在，由于交通条件和信息条件的改善，除级差地租外，地区之间的一般物价水平的差别并没有这么大。其次是同一地区的正式工和派遣工、城市工和农民工，工资待遇上的差别也很大。虽然各地都出台了最低工资标准，实际上的执行情况并不好。即使统一了养老制度和缴费比例，按照某些人群的实际缴费计算，将来可以拿到的养老金还是达不到当地的最低生活标准。况且，由于用工制度不规范，短期合同、长期雇用的情况也不少，一些雇主根本不给农民工缴纳养老保险费。
　　统一养老保险制度只是解决养老问题的第一步。真正实现“老有所养”，还有很多工作要做。即使是实现城镇职工基本养老金的全国统筹，也需要对目前的财政预算制度进行彻底的改革。这样才能通过一般性的转移支付，解决地区之间养老缴费与实际养老负担不平衡的问题。其次是规范用工制度问题，以解决部分地区、部分人群养老缴费过少，以及应缴未缴问题。
　　我们设想，根据“低水平，广覆盖”的原则，能不能先搞一个全国统一的、养老保险最低缴费标准和最低养老金标准，在基础制度和绝对水平上统一起来。发达地区工资高，按比例多缴的部分可以变成补充养老保险。按比例缴费达不到最低缴费标准的地区，可以考虑用财政转移的支付办法来补齐。
　　如何实现公平养老
　　现行的社会养老保险种类包括：城镇职工基本养老保险、新型农村社会养老保险和城镇居民养老保险，但三者间的养老金水平并不平衡。
　　在我国目前的经济发展阶段，还有很多人没有稳定的工资收入。所谓公平养老只能做到“老有所养”，不可能统一养老金的发放标准。从国际经验看，还是要坚持“在同一缴费标准下，根据缴费多少来发放养老金”的原则，不能搞绝对平均主义。政府需要特别关注的，是城市地区没有参加养老保险缴费的人群，以及农村地区由于各种原因导致“养儿防老”无法实现的老年人群。在政府强制推行计划生育政策的情况下，也应当承担一部分养老责任。
　　如何实现养老金账户的保值增值
　　从个人角度看，实现养老金账户的保值甚至增值都是有可能的。但是从整体上看，养老金账户的保值还有可能，增值是十分困难的。西方国家养老保险改革中之所以要设计个人账户，是因为家庭储蓄率偏低，养老金替代率偏高，政府在养老问题上承担的社会责任过重。个人账户整体增值的前提，是存在一个投资稳定增值的证券市场。
　　与增值问题相比，我认为更重要的是保值。因为长期来看，从中国经济的发展趋势和国际环境来看，养老资金不被通货膨胀侵蚀就已经不错了。虽然通货膨胀并不是中国政府愿意看到的局面，但是物价的上涨却是不可避免的，其根本原因是成本推动。
　　个人账户对中国来说没有什么意义。由于中国家庭的储蓄倾向很高，不需要通过个人账户来强制储蓄。加之中国证券市场还不成熟，搞了个人账户也无法保值增值。从社会层面来看，过多强调个人账户，还会对社会统筹造成冲击，不利于养老保险体系的稳定。个人账户和社会统筹是有区别的。养老金的社会统筹具有一定的再分配的作用。虽然是大家按工资一定比例缴纳养老金，最后领取的养老金也差不多，但是有代际调剂作用；个人账户则没有这种功能。社会统筹部分的缴费如果大于养老金支付，剩下的钱也需要保值增值。这主要靠社保基金理事会的投资运作，包括国债、股票等的组合投资。由于中国经济发展势头不错，目前保值增值的前景还不错。
　　我国养老保险制度改革的方向
　　受“二战”后的乐观情绪影响，西方国家福利制度的主要问题是福利标准过高，导致了两个消极后果。一是“福利陷阱”。即享受政府救济的人的实际收入，比一部分努力工作的人缴税后的收入还高。其结果是“养懒汉”。二是经济上不可持续。养老保险的基本做法，是工作的一代人缴费，给已经退休的人发养老金，即所谓现收现付。但是60年代以后，人口出生率迅速下降。工作的一代人数量减少，退休的人越来越多，养老保险的赤字越来越大。
　　80年代以后，西方国家开始对养老制度进行改革。其主要做法一是延长工作年限。德国、英国的渐进模式值得借鉴：每年增加6个月的工作年限，10年后退休年龄从60岁提高到65岁，社会心理上比较容易接受。二是取消支付标准上的优惠，多数国家取消了养老金与物价指数简单挂钩的做法。例如遇到1973年的中东战争，物价飞涨，如果养老金也同步提高，很多国家的财政就无法承受。三是严格执行养老金的支付标准。比如原来就有“缴费年限不够不能领取全额养老金”的规定，但执行中过于宽松。除此之外，为了增加公众在养老问题上的责任感，普遍引入了“个人账户”，同样是雇主、雇员缴费，但记在雇员名下，以鼓励个人储蓄、投资，补充养老。
　　我们改革过程中吸取西方经验的主要问题是没有人再清人家改革的实质，过于强调技术上的模仿和形式上的一致。我们是发展中国家，超过一半的劳动人口没有工资性收入。过分强调个人账户，不利于“低水平、广覆盖”的社会保障网的建立。但社会领域的改革是“路径依赖”的，个人账户既然搞了，也不好随便取消。不过我们应当把更多的精力放在社会统筹和社会救济上。
　　把农民工等有工资收入、但标准较低的群体逐步纳入养老保险，并逐步建立带有社会救济性质的老年保障网。对于城市、农村目前没有被各类养老保险种类覆盖的老人，应当根据其实际经济状况，决定是否发放“国民养老金”。其资金来源不是养老保险统筹缴费，而应由政府另行筹资解决。
　　农民工的社会保障问题该如何解决
　　社会保障问题和工资制度是紧密联系在一起的。如果农民工的工资问题没有解决好，社会保障和养老问题也无法规范。只有把工资问题说清楚、弄公平了，才能实现养老制度上的统一。农民工的工资问题本质上是个“身份歧视”问题。这一点在西方国家工业化初期都是存在的，但经过工人运动和人权运动的努力，目前西方国家普遍建立了“同工同酬”制度。身份歧视不仅政治上不正确，而且违法。近年来，我国人力资源和社会保障部推行的最低工资标准，本质上就是要消除身份歧视。不管是城市户口还是农村户口，最低工资都不能低于政府颁布的最低标准。在此基础上，逐步将农民工的工资规范化，农民工的社会保障和养老问题也就不难解决了。
　　不能因为农民工的流动性，忽视他们作为中国公民应当享有的权利。这就是所谓国民待遇问题。外国移民在美国有5年工作记录的可以申请绿卡，在英国有7年纳税记录的可以申请公民身份。中国农民在城里干了十几年，就因为是农村户口，不能够享受城市居民的各项权利。这种做法肯定不对。根据十七届五中全会的精神，我们建议将有5年以上城市工作记录的农民工，纳入当地的社会保障制度。即参加包括工伤、医疗、养老、失业、生育在内的社会保险，并享有最低生活保障和义务教育等社会救助和公共服务的权利。“十二五”期间，政府相关部门会逐步推出相应的政策措施。我国的《社会保险法））已经在今年11月1日通过，总的形势令人鼓舞。