【核心提示】规避“省直管县”财政体制改革的潜在风险，关键在于重塑改革思路，以明确各级政府职能边界为先导，收入关系调整为支撑，科学选择改革模式。 “省直管县”财政体制改革是继1994年分税制后，我国在财政领域的又一次体制创新，然而由于缺乏整体设计和全局考虑，在实际运行中除遭遇行政体制约束和管理能力约束外，近年来与整体改革目标之间的协同性问题也开始凸显。 “省直管县”财政体制改革凸显成效 虽然“省直管县”财政体制已被作为省以下财政体制改革主流模式，但时间较短，无法对其改革成效在全国意义上作科学评估。不过作为一项地方实践，其在浙江等部分地区已经受了较长时间检验。从这些地区实践情况看，在“省直管县”财政体制下，县（市）财政得到省级财政支持力度明显上升，财政资金运转效率显著提高。 根据浙江、安徽、湖北、江西和吉林五省调查数据，实施“省直管县”财政体制的县（市），人均获得上级财政转移支付，在改革次年较改革前一年平均上升超过85，所获省和中央财政转移支付占财政支出的比重，在改革次年较改革前一年平均上升超过10个百分点。由于减少了市级国库和财政管理中间环节，省和中央拨付给县（市）财政资金在途时间大大缩短。此外，“省直管县”财政体制也改变了省市县三级财政收入分配关系，使县（市）财政能力在新的分配关系下有较大幅度提升。安徽、江西、湖北和吉林四省县（市）财政收入年均增长率，改革前三年分别为1。7、2。1、10。1和11。6，改革后三年分别为22。3、13。2、22。6和34。6。进入财政收入前500名的县（市）数量，2006年较2003年，除湖北省有所下降外，吉林、安徽和江西分别上升6个、3个和1个。 除上述直接效果，“省直管县”财政体制改革还在如下两方面对县（市）经济社会发展产生积极影响。 一是在经济增长方面，体制调整加快了县（市）经济规模扩张。从早先实施“省直管县”财政体制改革地区看，仿照浙江模式占多数。浙江模式一个最主要特征是激励型制度设计，即将县（市）财政能力改善与省级政府财政奖励挂钩。激励型制度使省级政府目标与县（市）政府目标的相容性增强，极大地调动了县（市）政府发展经济积极性。以安徽、湖北、江西和吉林四省为例，改革前三年四省县（市）人均GDP年均增长分别为254。8元、300。9元、460。3元和776。2元，改革后三年则分别为977。8元、510。3元、1283。1元和1748。1元。“省直管县”财政体制改革，在现行财政收入分成制度下，也带来了县（市）产业结构调整。除湖北省外，安徽、江西和吉林三省改革后较改革前，第一产业比重分别下降4。6、7。7个和4个百分点。 二是在公共服务提供方面，财政能力改善为县（市）政府增加公共服务投入提供了支持。尤其在民生财政大背景下，各地省级政府为提高县（市）政府公共服务提供激励，在新体制设计上，将公共服务供给水平与省对县（市）转移支付挂钩。这种机制提高了县（市）政府提供公共服务的积极性。在安徽、湖北、江西和吉林，教育和社会保障两项支出占财政总支出的比重，改革后三年较改革前三年年均上升分别达6。7、1。7、5。9个和3。7个百分点。 协同性问题潜藏风险 “省直管县”财政体制改革作为1994年财政体制改革的一个延续，为省以下政府间财政关系处理提供了制度依据。然而由于“省直管县”改革起初仅是一种地方创新活动，所以当这一改革被提升到国家层面时，必然与同期正在推进的其他改革存在一个协同问题。既然有协同，就一定存在风险，风险大小随改革间协同难度累进上升，严重时可能会导致整体改革停滞或强制性二次改革。这种因协同问题产生的风险集中表现在如下三个方面。 一是“省直管县”财政体制改革对发展方式转型带来的潜在风险。我国经济增长的一个显著特征，就是政府主导。长期以来，我国经济增长方式粗放，主要表现为基层政府推动经济增长行为或决策粗放，而后者又源于我国分权型经济和集权型政治体制，以及上下级政府间财政收入分成合约制度安排。由于“省直管县”财政体制改革是在上述体制制度框架内进行的，所以不仅不会降低政府粗放式竞争行为，而且会进一步强化县（市）政府间业已激烈的竞争关系。竞争行为的粗放度在资源约束相对更紧和管理能力相对较弱的县（市）政府层面，将会更高。所以，“省直管县”财政体制改革可能会激发县（市）政府新一轮粗放式发展。 二是“省直管县”财政体制改革对地区间协调发展带来的潜在风险。地区间持续扩大的发展差距，与我国1994年以来分权型财政体制有关。在“省直管县”财政体制改革前，地区间发展差距在相邻县（市）间相对较小，所以尽管在宏观上，地区间发展差距非常严重，但在微观上这种差距因某种体制安排却保持相对稳定。在“省直管县”财政体制改革后，这种情况可能会发生变化。因为新体制有可能会强化邻近县（市）政府间竞争，使政府间竞争逐步趋于原子化。原子式竞争格局的形成，不仅使县（市）间经济发展差距开始扩大，而且破坏了公共服务领域内均等化机制。所以“省直管县”财政体制，在某种程度上可能会增加地区间协调发展张力。 三是“省直管县”财政体制改革对以城带乡发展战略带来的潜在风险。城乡差距扩大威胁到农村社会稳定。只有中心城市带动一体化发展，城乡隔阂和发展差距才能真正得到有效解决。但在现行体制下，“省直管县”财政体制改革可能会造成中心城市发展萎缩。因为“省直管县”财政体制无形中分割了区域内有限资源，造成中心城市难以实施一体化发展战略和发挥经济集聚功能，同时原子式竞争形成块状化县（市）发展格局和对立型市县财政关系。所以“省直管县”财政体制改革后一种可能的状态是，中心城市得不到发展，辐射作用和集聚功能迅速弱化，县（市）经济增长受规模约束难以持续，农村发展空间难以拓展，出现更加固化的城乡分割发展格局。 重塑思路提高协同性 规避“省直管县”财政体制改革的潜在风险，关键在于重塑改革思路，以明确各级政府职能边界为先导，收入关系调整为支撑，科学选择改革模式。 第一，统筹考虑市县经济一体化程度和发展水平，科学选择改革模式。“省直管县”财政体制改革作为一种地方经验，最初背景是县乡财政困难，所以改革主要围绕如何增加县（市）财政能力进行制度设计，并且源于当时社会共识，重心放在缩减管理层级。这使得市县之间原本一体化的发展格局被打破。“省直管县”财政体制改革如果不顾及市县之间业已存在的经济联系，可能会导致改革陷入另一种困境，即市发展受困，资源集聚功能和扩散效应减弱，县（市）块状化发展最终因规模限制遭遇发展瓶颈。为避免陷入上述改革陷阱，各地在推进“省直管县”财政体制改革时，需要根据市县经济发展水平和联系程度，采取不同改革模式。对市县经济发展水平较高，市域内经济一体化程度较高和县（市）间经济联系较为密切的地区，不应采用市县财政分割自治，而应保持原有财政关系，以实现市域内统筹发展。 第二，在明确财政收入分配关系的同时，应清晰省市县事权边界。此项改革只在于处理政府间财政收入分配关系，对政府间事权并没有作出明确安排。这种改革策略产生的后果是：一方面激发了县（市）政府分钱意识和拼命扩大税基的热情，引发基层政府新一轮粗放式发展；另一方面树立了市县两级政府间对立的财政关系，引发市县政府间财源和税基竞争。为避免“省直管县”财政体制改革后重现上述现象，在构建“省直管县”财政体制时应首先明确各级政府事权边界，尤其是市县两级事权边界，以化解新体制下市县两级矛盾，规范两级政府行为，在明确事权基础上，确定各级政府间财政收入关系和相应财政管理模式。这种改革次序有助于重塑市县政府行政意识，有效降低基层政府粗放式竞争冲动，有助于实现城乡统筹发展。 第三，谨慎提高省级财政转移支付能力。从各地“省直管县”财政体制改革实践看，一个共同经验是提高省级财政转移支付能力。这种做法好处是，能促进省域内县（市）财政能力均等化，对提高落后县（市）公共服务供给水平有一定帮助。但这种做法很难避免县（市）政府道德风险，同时也会对相对发达县（市）产生负向激励。因为在我国大部分省区，省级财政基本上只能实现收支平衡，省对县（市）转移支付主要资金来源，是通过省以下政府间财政收入分成合约筹集的。省级财政统筹能力越强，省级财政转移支付资金池就越深，相对发达县（市）资金净流出就越多，相对落后县（市）资金净流入就越多。“双多”的可能后果是，削弱了相对发达县（市）经济增长动力，软化了相对落后县（市）财政约束，最后结果是县（市）之间在低水平实现了协调发展。所以我们认为，在各地推进“省直管县”财政体制改革时，应正确评估省级财政统筹能力和县市经济社会发展需要，选择恰当的转移支付水平。 第四，科学选择转移支付方式，有效兼容省级政府发展目标与县（市）政府财政自由。由于在体制改革中没有重视事权制度安排，所以在各地“省直管县”财政体制改革实践中，省级政府为提高其纵向调控能力和政策执行效果，在增加对县（市）财政支持的同时，也附带了许多目标约束，主要体现在省对县（市）转移支付带有很强的目标意图，表现为转移支付制度设计中专项比重非常高，专项比重越高，县（市）政府的财政自由度就越低。这种制度安排既违背了分权型财政体制改革初衷，也增强了县（市）政府行为的粗放程度。由于缺乏统筹使用资源能力，所以县（市）发展和公共服务提供更多地反映了上级政府的偏好，而无法真正满足地方发展的需要，地区间发展差距也不能因此而趋于缩小。要实现真正意义上的县（市）间协调发展，“省直管县”财政体制改革中，省对县（市）财政转移支付应统筹考虑县（市）政府财政自由和省级政府调控能力，尽可能减少项目化转移支付的比重，将事权中可以明确并易于考核的常态支出项目列入一般转移支付，但为规范县（市）政府对转移支付资金的相机抉择权，确保省级政府经济社会发展目标的实现，应对转移支付资金的统筹使用在类别上做适当限制。 作者单位：浙江财经学院财政与公共管理学院 来源：《中国社会科学报》第301期
高一飞：美国被指控者律师帮助权的百年历程今天，但凡看过美国警匪片的观众都会看到警员宣读米兰达权利：“你有权保持沉默。如果你放弃保持沉默的权利，你说的一切会在法庭上用作对你不利的供词。你有权获得律师。如果你希望有律师，……陈瑞华：真正成熟的司法改革需要有更为充分的理论准备（此文节选自《司法体制改革导论》的序言。此文的题目是该序言中的一句话，编者觉得这句话能概括该序言的主要内容和思想，因此提取出来作为标题，如有不当敬请谅解。）序言奉献……季卫东：犹忆天涯宪政谈月日当天，正在加拿大进修的一个青年法学研究者，通过电子函件向北大校友圈子转送了杨小凯教授去世的新闻。这是我最早接到的噩耗。紧接着，北京的“法律时评”、“法律思想网”等好几个法学……高全喜：从市民社会和政治国家的二元角度看宗教治理问题【本文系作者参加2005年10月1516日由西南政法大学法学研究所和北京普世社会科学研究所联合主办的“宗教与法治学术研讨会”的发言】宗教问题是一个信仰问题，但同时也是一个……马怀德：监察法从形式到内容充分体现“中国话语”十三届全国人大一次会议通过的监察法是新时代的一部重要法律。它总结了党的十八大以来反腐败的经验，以立法形式将实践证明行之有效的做法上升为法律，巩固了国家监察体制改革的成果，完善和……葛四友：论德沃金资源平等的第二张面孔内容提要：德沃金的资源平等要求资源分配要“钝于禀赋，敏于抱负”。然而，这种面孔下的资源平等理论面临多种不一致指控。不仅如此，无论是实现外在资源平等的虚拟拍卖机制，还是实现内在资……季卫东：电脑量刑的是与非山东省推广淄川区的经验、在当地各级法院中普遍实行电脑量刑，这件事成了近时国际社会的一则轰动性新闻。海外法律界人士以及公众传媒的主要反应是：既对中国大胆创新的举措感到惊奇不已，同……滕泰张海冰：不能用“供给侧管理”代替供给侧改革如果能够不忘初心，紧紧围绕“去僵尸企业”展开，“去产能”就不会扩大化，不会严重扭曲市场信号，也不会搞成“新计划经济”。供给侧管理和供给侧呼吁虽然也是必要的，但如果把这些对企业经……马怀德：运用法治方式推进党和国家机构改革这次党和国家机构改革是改革开放以来规模最大、范围最广、利益调整最为深刻的一次，旨在通过改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能，构建起系统完备、科学……范子英：如何科学评估经济政策的效应？1978年以来，经济保持了近40年的高速增长，在由计划经济向市场经济转型的过程中，中国借鉴了其他发达国家的成功经验，同时由于自身的特殊性，也采取了一系列具有中国特色的改革措施。……黄小虎：城市化和城市发展与土地财政和土地金融赵燕菁同志2013年在中宏网发表一篇文章，题为“城市化、信用与土地财政”，在社会上辗转流传，影响较大。后经增删修改，2016年再次被网络传播，题目改为“中国土地财政的历史、逻辑……房维中：20世纪80年代中国经济的发展历程和陈云的经济指导思〔摘要〕长期以来，在我国的社会主义经济建设中一直存在着盲目追求高速度的问题。20世纪80年代的发展也是这样，经历了调整、高涨、再调整的过程。陈云在这十年中一直强调建设社会主义强……