贾康：以房地产税促进住房供需平衡

　　房地产税的改革方向应当肯定。笔者认为，房地产税对中国税制中直接税比重过低、地方税体系不成型、国民经济中房地产调控需体现治本水准、收入分配需有效抑制差距扩大这四个突出问题，将产生不可忽视的正面效应。大方向下的房地产税改革路径选择，应注重试点突破与渐进推动，改革要领上，应更显开明并给社会公众吃“定心丸”。
　　房地产税四大正面效应
　　现在为各方所关注的上海、重庆已启动试点的房产税改革，在严格概念上讲，所涉的税种是指房地产税或不动产税。在我国现阶段多种因素制约之下，这一改革引入了两个实质性新机制：一是把房产税覆盖面扩大到一部分消费住房；二是要进行一定形式的税基规范，确立房产评估值概念并发展测量方法。虽上海、重庆两市试点方案细则不尽相同，但都包含着向较为标准的房地产税（不动产税）靠拢取向。
　　在中国经济社会转轨的过程中，财税制度变革、税制改进优化，都是服务于转轨大局和经济社会全局的。现在讨论建立的房地产税，是顺应、服务于整个经济社会转轨的。
　　首先，直接税比重需要提高，绕不开不动产税问题。现在已有这样的共识中国的税制结构里面，直接税的比重偏低，但消费品里以间接税形式所含的税负比重很高。有人认为这是导致中国社会成员税负过重的原因。因为低收入阶层的恩格尔系数较高，他们收入中有80甚至更高的比重要用于基本消费品的支出，而不得不承受里面所含的间接税负担。由于间接税带有累退性质，所以越是低收入阶层，实际的税收痛苦程度越高。
　　此外，直接税比重过低，与市场经济的国际经验相比，可能还会带来宏观调控的缺陷。以市场经济条件下的“自动稳定器”功能为例。从美国的调控模式来看，最明显的“自动稳定器”就是联邦政府收入盘子中40以上是个人所得税。因为有超额累进的税率设计，在经济高涨的时候，自动使很多社会成员的税负跳到更高的边际税率上；而在经济萧条的时候，则自动落档，落到比较低的边际税率上。这就成为一个很好的反周期宏观经济运行自动稳定器。然而，中国在这方面基本是无从谈起。我们现在超额累进税率只在工资收入这个很窄的范围里存在这样的设计，对于其他个人所得，基本就是比例税率，所以“自动稳定器”功能非常弱。2011年个税改革之后，工薪收入者的纳税面由原先的28收缩为不足7，超额累进机制更呈现边缘化、微不足道的状态。
　　第二，地方税体系需要财源支柱，也绕不过不动产税问题。中国税制体系中另一个问题是中国地方税体系不成型。1994年改革建立了与市场经济配套的、分税制为基础的分级财税框架，但是改革走到现在，对分税制的抨击不绝于耳。省以下地方各级迟迟未能进入分税制状态，还是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓厚的分成制或包干制。现在人们所抨击的地方土地财政、政府职能扭曲等等，实际上都是分成制、包干制带来的。那么，为什么省以下迟迟不能进入分税制状态？简单分析起来，一方面我国财政层级太多，五层级分税制难以形成；另一方面，地方政府没有成型的地方税体系，没有大宗稳定的主体税源支柱。地方政府稍微像样一点的收入就是营业税，除此之外没有具备支撑力的税种。这样一来，地方政府不得不出现很多隐性负债（地方融资平台），还必然特别看重土地批租。
　　所谓“土地财政”逻辑框架其实是别无选择的：因为搞城市化就必须要有扩大建成区的土地批租，有土地批租就必须采取有偿形式。由于没有地方税体系，没有阳光融资制度配套，容易激发地方政府和想拿地的开发商之间以拍卖形式把地价冲高。“土地财政”主要的偏颇在于地方政府只关注一次性把地价拿足，尽可能解决任期之内政绩需要。如果没有其他的制度制约，就会源源不断涌现出“地王”。但如果有了保有环节的税收，有了其他的融资条件，各个参与者的预期就都改变了。问题的实质仍然是有效制度供给与激励约束机制不足。
　　第三，房地产调控更需要税收体制改革配合。从整个国民经济角度看，中国房地产业的情况已牵动人心与全局。要保证经济又好又快发展，绕不过房地产这个重大而又棘手的问题。一味使用行政手段限入、限购、限价，的确与市场经济的通盘可持续机制相悖，长此以往势必积累新的矛盾。因此，寻求真正长治久安的制度建设，不能绕过不动产保有环节税收这种依法、规范的经济手段。
　　第四，房产税优化调节收入分配和财产再分配。我国收入分配差距的扩大，实际上与财产分布状态的差距扩大如影随形而且相互激励。在很大的程度上，人们所讨论的收入差距扩大，最主要的原因之一是来自于不动产财富的实际分布情况。财产性收入特别是不动产收入差距越来越大，与其他收入综合在一起，形成了收入差距扩大状态。这显然需要一定的再分配机制进行优化调节和制约。不动产税这样一个税种，显然应该发挥收入分配以及再分配过程中的优化作用。在“双轨统筹”框架下，房地产税不仅使中国的房地产业发展提高健康度和可持续性，还会在收入分配和财产分配方面施加再分配的优化调节。我们要贯彻“先富共富”的改革思路，不能不讨论建立房地产税制度问题。在保障房、商品房“双轨统筹”框架下，房地产税不仅能提高房地产业的健康度和可持续性，还会在收入分配和财产分配方面施加规范的再分配优化调节。
　　总之，房地产税制建设对当代中国一举多得、势在必行。经过多年改革，只有人受益而无人受损的帕累托式改进已经空间不大，必须改革既有利益格局。虽然难度很大，但必须过这个坎，否则改革的一些基本原则会流于形式，成为空话。
　　大方向下的路径选择
　　在房地产税改革大方向之下，还需要讨论路径。笔者认为，必须充分肯定上海和重庆房产税改革试点敢为天下先、打开局面方面的重要意义和作用。试点取得经验、搭成制度框架以后，可以再考虑怎样将房地产税制度动态优化，健全完善。
　　有一些观点认为，上海、重庆两市的试点好像效果不足，主要理由是因为房产税税收收入很少，也没有看到两地房价急速下跌，“动静不大”。
　　其实这是非常表面化的认识。首先，住房保有环节上的税按年征收，不要急于马上判断征税的额度。在接近年底的时候，才好判断这一年可以收上多少税来。其实这两个地方都不会太看重第一年能收多少税，并且对这个税的成长逻辑都心里有数。在上海、重庆这样的发达地区，房产税改革最重要的任务还不是筹集收入，而是要调节经济和社会生活，但未来的财源支柱属性将会逐渐显现。
　　其次，房价并不会因局部试点应声而落。笔者认为，房地产税制不可能改变中国现在城镇化水平上升过程中，中心区域不动产价格的上扬曲线。当前中国的城镇化水平才40，以后要一路走高到7080才能相对稳定，很难有力量能改变不动产价格上扬曲线的基本形态。但是房地产税制度会使价格曲线的斜率降低，发展的过程更平稳，更有利于减少泡沫，不会频繁大起大落从而造成对社会生活的负面冲击。
　　试点后，现在重庆和上海的高端不动产，成交量都出现了明显下降，价格趋稳，这就是很明显的正面效应，是试点效应已体现的结果。重庆统计表明，前几个月高端住房成交量已下降了28。在上海，通过税制的具体设计，管理部门发现，多年想追求的不动产配置方面的目标，取得了实际调节效果。比如，上海苦恼多年的问题就是居民都愿意在城市中心区购置不动产，而这次上海房产税方案里有一个很小的杠杆中心区域的税率是0。6，周边区域的税率是0。4，就差这么一点儿，便使现在的成交大量引流到周边区域。
　　往前看，房产税改革路径方面还应考虑问题的艰巨性。在总结经验的基础上，推动试点地区方案优化，并讨论怎样扩大试点的覆盖面。在“十二五”期间，最好能看到在中国的主要一线城市先后在这方面跟进，当然时间表还是次要的，关键是先认清改革的逻辑，增加共识。
　　房产税促进住房供需平衡
　　应该说，房地产（不动产）的相关调节，其原理是寻求供需状态的合意。供需状态如果平衡，房价就不会往上猛冲。但是恰恰在不动产方面，最根本的要素地皮，是属于天然垄断、特别稀缺的资源，尤其是中心区地皮稀缺而无法增加，必然越来越金贵。所有利益相关者争夺的，都是中心区、黄金地段、好的地段的不动产。这样一来，自然垄断造成供需长期倾斜失衡，监管层只能力求合理地调节并尽可能达到最多社会成员基本满意。
　　因此房地产调控必须双轨统筹，全概念的住房配置不能只依靠市场，政府需要先要把保障房建设起来，托好“底”。其后，在低端社会成员都“住有所居”的情况下，有支付能力的人在市场竞争中实现消费者主权，购买商品房。所以对商品房总体来说，在保障房托好底的情况下，政府不应该再着急用行政手段一味强力干预商品房价。政府对房地产价格的调节应该主要是管规划、管规则、管收税。收税不光是交易环节收税（包括遏制炒作的对住房持有人按持有时间递延递减的交易税），而且应该在保有环节征税。
　　保有环节征税会产生什么效应？第一，对于想买房自住的人，这实际上会改变他的预期，他们会倾向于更实惠一点，买相对小户型的房子。这正好有利于收敛供需紧张情况下需求方面的冲劲，并提高了土地集约利用水平。第二，买房为囤在手里实现“商业性社会保险”的人，会考虑买了房以后不再空置。现在大量住房空置的原因，是因为持有人感觉空置没有成本。但是征收房产税以后，囤房者会把买下的有保有产权的房子租出去，而不再空置。于是在社会没有增加投入的情况下，租房市场供给增加，又缓和了房地产供需之间的矛盾。第三，买来炒房的人，会收敛自己的行为。随着整个社会氛围和利益相关者的心态、预期改变，炒房者们自然会估计风险，行为就会相对收敛。此外，炒房者会考虑后边多数接手的人是要用于自住，所以自然而然会考虑多炒中小户型。这样一来，需求方整体结构得以改变，开发商拿了地皮以后当然也要考虑更多提供中小户型，而且参加土地招拍挂的环节上不能像原来想得那么好，更要谨慎一点。综合起来，房地产需求沉稳收敛，同时有效供给增加，总体的供需情况就会趋于更平衡、沉稳、健康。此外，转变发展方式所追求的一些“可持续”的因素，比如土地集约利用等也会得以体现。
　　房产税改革中若干要领
　　方向、作用机理和路径的分析之后，需要谈谈对于要领方面的基本看法。个人认为，房地产改革要领的掌握，确实应当非常审慎。为化解阻力淡化疑虑与抵触情绪，可以从以下几点着手。
　　首先，管理部门应该更开明，适当披露已运作多年物业税模拟试点“空转”的相关信息，税基评估的模拟试点一点信息都不披露似乎没有必要。各个地方试点里面具体的数据可以不披露，但可以披露一些框架信息。应该说已进行多年物业税“空转”的十个地区，无论是沿海发达地区、东北地区还是西部地区，都是要求对地面上所有的不动产确权之后，按照三大模式进行不动产的税基评估。一种是制造业房产，一种是商业房产，一种是消费性住宅。三大类型都已经形成评估公式和技术评估方案，而且将之软件化。调查人员只要把不动产具体数据一一填入，计算机就可以在软件支持下自动生成评估结果。
　　其次，应尽可能把政府关于未来改革的基本考虑进行信息披露，给社会公众吃“定心丸”。比如说公务员、公职人员现在最担心什么？辛辛苦苦干一辈子，最实惠的就是住房，如果说刚刚房改拿到了自己有完全产权的房子，然后马上要征房地产税，可能大多数人会跳起来。所以我认为这方面应该非常清晰地给社会公众（包括公职人员）一个“定心丸”以后所有社会成员的第一套房或者家庭人均计算下来的一定标准之下的基本住房，并不被房地产税覆盖。当前，上海房产税试点方案只涉及增量，但依靠信息系统支持把新购房与原有房合并计算人均拥有面积，再对高端住房征税。重庆方案涉及了辖区内几千套独立别墅的存量，但清楚地规定了180平方米的“起征点”，仍是只调节高端。
　　有人指出，在当前情况下，购买第二套房具有商业性的社会保险功能，这有一定道理。因此，对二套住房能不能税率从轻，也完全可以探讨。如果这两点尽快形成相对清晰的原则性态度，再往下便可讨论按照支付能力原则去对高端房地产征税。当然，对高端征税也不能“伤筋动骨”，应该完全符合市场经济税制的“支付能力”原则，抽肥补瘦。总之，从方向、路径到要领，我们应该共同努力寻求制度优化的基本共识。