李永友沈坤荣：中国粗放型增长方式的成因与强化

　　〔摘要〕随着中国经济规模的进一步扩张，来自粗放型增长方式的制约变得越来越明显。虽然自1995年甚至更早，中国就提出实现增长由粗放型向集约型转变，但收效甚微。为何计划经济时期业已存在的粗放型增长方式转变如此艰难，主要与中国计划经济时期经济增长的动力结构与分权改革策略有关。为了减少改革阻力，始自1978年的改革策略明显具有边际调整的特征，其最大特点就是，虽然做对了刺激增长的制度激励，但基于“分钱分权”基础上的制度供给也使经济增长动力进入了结构锁定状态。分权改革策略不仅未能为经济增长动力结构升级提供有效激励，而且在政治集权和风险大锅饭体制下，使粗放型增长方式被进一步强化。经验表明，要切实转变中国粗放型经济增长，必须突破基于再分配的制度激励，增加顺应市场的制度供给，以重塑经济增长的微观基础。
　　〔关键词〕动力结构；发展战略：“分钱”型制度激励；粗放型增长
　　〔作者简介〕李永友（1970），男，安徽省和县人，经济学博士，浙江财经学院副教授，主要从事公共政策研究。
　　沈坤荣（1963），男，江苏省吴江县人，经济学博士，南京大学教授、博士生导师，主要从事经济增长研究。
　　近年来，关于中国经济的可持续发展问题日益受到理论界和实践部门的普遍关注。首先，高储蓄率及其支撑的高资本积累率直接造成了内部需求的严重短腿，使经济增长不得不依赖强劲的出口需求得以维系。需求结构失衡不仅使经济增长的外部环境趋于紧张，而且使经济增长的内部环境不断恶化。其次，随着经济规模的不断扩大和物质资本边际效率的下降，维持既定经济增长速度需要的要素投入也在不断上升。然而对要素需求具有显著自增强效应，所以这又直接导致了原材料价格的持续上升和能源的全面紧张。高企的原材料价格不仅造成企业生产成本上升和竞争力下降，而且也使整个经济运行的潜在通胀风险上升。〔中国科学院可持续发展研究组：《2006年中国可持续发展战略报告》，北京，科学出版社，2006〕再次，由于缺乏技术、品牌以及现代服务业支撑，投资驱动型经济增长更热衷于走工业尤其是重化工业道路，而重化工业都是资本密集型行业和高污染行业，其显著特点就是资本替代劳动和较强的环境破坏力，所以导致中国在高增长的同时出现了高失业和高污染。
　　最后，有偏向的经济发展战略和要素分配使经济增长的福利效应不高，增长无法惠及全体社会成员，从而扭曲了社会的价值取向，其主要表现就是持续扩大的地区差异、城乡差异和行业差异。不平衡的增长效应不仅严重威胁到社会公正，而且给经济的持续增长带来了隐患。
　　面对大国崛起过程中出现的上述问题，国内学术界的主流将其归因于粗放型增长方式，如金碚、贾U、李扬、朱启铭、林毅夫、常修泽等；并且，一些学者开始研究如何实现增长方式的成功转型，如吴敬琏、姚先国、黄晓鹏等。然而，目前关于粗放型增长方式的研究基本上都是基于制度层面。就经济逻辑而言，这种基于制度层面的分析有其合理的一面，因为粗放型增长本质上是市场主体在一系列约束条件下的行为选择。然而为什么改革以来的制度供给会固化和强化粗放型增长方式，已有文献并没有做深入研究。不仅如此，已有文献还忽视了一个更根本的问题，即粗放型增长并不是中国特有的现象。历史经验表明，粗放型增长与特定的经济发展阶段相联系，并决定于一定的动力结构，而政府行为及其制度供给只是固化了粗放型增长的内在动力结构，延缓了动力结构调整和转换的时间。一旦现有制度体制无法适应增长方式转变的要求，强制转型就不可避免，这时增长方式的强制转型给社会经济带来的震动就会非常大。同样，在增长方式转变条件和时机不成熟的情况下，任何人为的转型都不可能成功。
　　三、财政分权、地方政府主导与粗放型增长的强化
　　针对传统体制存在激励缺失的弊端，中国政府选择的发展策略是做对好激励，所以制度供给成为自1978年之后中国中央政府管理经济的主要手段。一方面，通过下放资源配置权，扩大市场主体对生产经营活动的剩余控制权，激励市场主体的生产经营活动；另一方面，通过体制调整，下放行政管理权，提高地方政府经济独立性调动地方政府管理经济活动的能动性。本节的主要目的在于分析行政性财政分权在现行政治体制框架下是如何强化粗放型增长的。
　　如果说1978年之前，中国经济活动完全由中央政府主导，那么1978年之后，中国经济的最显著特征就是出现了中央政府与地方政府的分权治理，其中地方政府成为了地区经济发展的第一行动集团，主导着辖区内的经济活动。众所周知，中国在1978年改革之初，中央政府对地方政府采取的激励方式与对市场主体的激励方式基本相同，都是着眼于资源控制权和剩余索取权的重新配置，即希望通过赋予地方政府一定的资源控制权和剩余索取权调动地方政府管理经济的能动性。
　　这种改革首先激励的是地方政府增收动机，使地方政府变成了追求经济利益最大化的政治组织。
　　不仅如此，中国的财政分权还有一个明显特征，即中央政府在分权过程中始终处于强势地位，其主要表现就是，中央政府凭借其强势地位，根据自己意愿频繁变动财权划分方式。而频繁的财权调整一方面造成地方政府决策的短期化和行为的机会主义倾向，另一方面也使地方政府“分钱”动机更强。为了能从财政这个大蛋糕中分得更多，地方政府必然表现出三个相互关联的行为取向：一是提高“分钱”比例，二是增加“分钱”机会，三是扩大“分钱”基础。第一种情况的主要表现就是费挤税、变卖国有资产以及土地财政现象。第二种情况就是地方政府不断向中央争取各种机会。实际上，中国改革过程就是一个机会不断释放过程，中央政府在不断地制度供给过程中无形中也为地方政府和市场主体创造了机会租金。相对于第三种情况，前两种情况更多表现为非生产性活动，只是社会财富的转移。在这里我们并不去关心这种非生产性活动引致社会价值观的扭曲，仅就非生产性活动对地方政府行为的影响而言，非生产性活动存在使得地方政府不可能关注辖区内的经济活动，更别说转变粗放型增长方式了。所以在这两种情况下，基于“分钱”的分权治理不可能为地方政府转变增长方式提供任何有效激励。第三种情况就是地方政府通过对本地经济活动的直接干预主导本地经济的生产经营活动。由于财政包干制使得地方政府拥有了对地方财政资源的剩余索取权，从而使地方政府的可控财力直接与本地财源密切相关。这意味着，地方政府要想增加本级政府的财政能力，就必须关注微观经济活动。然而地方政府对微观经济活动的关注并不是追求公共价值目标，而是局限于追求财政最大化目标。上述分析预示着“，分钱”激励下的地方政府行为必然表现出“泛企业化”和“趋利化”特征。即地方政府将按照企业的寻利目标来确定自己的行为取向。政府行为的泛企业化在实际经济活动中主要表现为两种形式，一是直接参与企业的生产经营活动，使政府成为企业实质上的决策者。其主要表现就是理顺政企关系进展缓慢、政企勾结与共谋的现象普遍存在、20世纪80年代中后期乡镇企业的涌现等。二是主导内部资源配置和政府间横向竞争。其主要表现就是主导辖区内资源向能提高本地财政能力的项目倾斜，例如，上一些税高利大项目和干预银行贷款流向等。除了主导辖区内社会资源配置，地方政府还通过自身可控资源的“合理”配置提高其“经济收益”，典型表现就是财政支出结构的选择性偏向。
　　然而上述分析并不表明，基于“分钱”的财政激励本身会导致经济增长的粗放化。因为地方政府的“趋利”可以通过比较优势和资源的集约使用得以实现，即地区间并不必然意味着产业结构的雷同和重复建设，也并不意味着行为的短期化和机会主义倾向，更不必然导致粗放型经济增长。
　　财政分权之所以导致粗放型增长方式强化，主要原因是中国各级政府的干部任用制与任期制以及事后责任追究制度的不健全。由于目前中国的干部选拔往往是由上级政府任命，这使得分权体制下地方政府行为出现异化，即一方面追求财政目标最大化，另一方面追求政治利益最大化，而后者又往往需要通过前者得以实现。为了追求政治目标最大化，地方政府必须忠实履行上级政府委派的各项责任制，而对目标责任制的贯彻和落实使得中国经济始终表现出政治化倾向。如果说干部任用制造成了地方政府行为异化，那么干部任期制则导致了地方政府行为上的急功近利和机会主义倾向。由于干部任期一般只有三到五年，有的甚至更短。在这种情况下，为了能够显示本届政府的工作能力，从中央政府到地方政府都必然会使本届政府的工作业绩在任期内得到体现。这意味着，干部任期制下各级政府决策的短期化是一种理性的必然。干部任命制和任期制对政府行为的影响在缺乏事后责任追究制度的情况下，又进一步激化了各级政府行为的机会主义倾向和风险大锅饭。即为尽快凸显本届政府任期内的工作业绩，各级政府，尤其是地方政府会将任期内的所有经济风险和损失后置。上述分析意味着，政治生命的重要性使各级政府在本届任期内都不会轻易触及既存的经济增长动力结构及其相伴的社会利益结构。除非既存的动力结构或相伴的社会利益结构实在难以维持，否则在短期收益不明显或不确定情况下，沿袭过去增长方式对各届政府来说都是一个必然的占优策略。即使在既有动力结构难以维持的情况下，为谨慎起见，政府也最多只是做一些外围式试验性改革。其典型表现就是，自1995年甚至更早，中国就提出要实行经济增长由粗放型向集约型转变，但进展缓慢。另外，中国自20世纪70年代就将环境问题提上议事日程，并制定了一系列的约束指标，但环境指标被一再突破。
　　对地方政府而言，财政分权提高了地方政府获取政治利益和经济利益的能动性，要想短时间内同时获得经济收益和政治收益，最佳途径就是通过规模扩张。这不仅是因为规模扩张能较快创造经济增长，扩大经济基础，而且因为规模扩张的显性特征较明显，即相对内涵式增长，前者具有更显著的直观效果。但外延式扩张遭遇的最大制约就是边际收益递减。这意味着，为了达到过去同样的增长效果，外延式扩张的力度必须更强，资源的投入必须更大。这实际上在暗示，边际收益递减使得外延式扩张或生产对投入的依赖具有不断强化的效应。外延式扩张以及生产对要素依赖的自增强效应在现行制度框架下之所以得以维持，主要与现行制度框架下财政分权有关。在现行制度框架下，外延式扩张对各级政府来说是一个理性选择，同时财政分权使地方政府有机会实施外延式扩张，而风险大锅饭以及事后责任追究制度的不健全又进一步强化了地方政府实施外延式扩张的意识和能力。
　　〔本文为国家社科基金重大招标项目“贯彻落实科学发展观与加快转变经济发展方式”（批准号：07和国家博士后科学资金特别资助项目“动力结构、增长方式与中国背景下企业的自主创新能力”（批准号：07JC790076）的阶段性研究成果〕