卓贤：新型城镇化如何解决人、钱、土地三大难题

　　
　　3月16日，《国家新型城镇化规划（20142020年）》（以下简称《规划》）在国人持续的关注下正式发布。这一中国首个中央层面的城镇化规划无疑承载着很多人的期望，也促使人们去思考以下问题：《规划》提出的背景是什么？推进新型城镇化的关键节点有哪些？城镇化过程中政府与市场的边界如何厘清？
　　城镇化规划不是城镇规划。不同于具体城市的规划，《规划》涵盖了中国经济社会发展几乎所有的领域，一一点评非本文力所能及。为此，我们需要找到一条思维的线索或一扇观察的窗口，以把握《规划》的重点。城镇化是人口、资金、土地等各类要素在地理空间流动、配置、组合的动态过程。如何打破阻碍要素流动的制度藩篱，提高资源配置的效率，从而释放经济发展潜力，推动中国现代化进程，是《规划》潜藏在洋洋洒洒三万字背后的逻辑链条。
　　中国的城镇化是人类社会有史以来规模最大的现代化转型过程。在取得巨大成就的同时，中国城镇化也出现了质量不高和结构失衡的问题，城镇化转型发展的内在要求愈发紧迫。对此，《规划》用了三个“不可持续”来点出中国城镇化面临的挑战：主要依靠劳动力廉价供给推动城镇化快速发展的模式不可持续；主要依靠土地等资源粗放消耗推动城镇化快速发展的模式不可持续；主要依靠非均等化基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式不可持续。
　　无论是城镇化取得的成就，还是目前出现的问题，都与中国推动型的城镇化模式息息相关。35年来的改革逐步突破了城乡分割的制度框架，由此释放出的市场力量与地方政府的竞争动机相结合，推动了中国城镇化快速发展。但在这一过程中，地方政府对包括人口、资金、土地等市场要素的一些不当干预，也扭曲了资源在城市空间的配置，导致城市要素聚集偏离最优路径，出现效率损失和风险累积，影响了中国城镇化的质量。而这正是《规划》需要解决的主要问题。
　　
　　人口流动障碍和经济增长潜力
　　人口大规模流动是大国经济增长的必要条件。在美国，为了寻求更好的发展机遇，每年有800万人跨州迁移。有研究表明，在统计意义上，跨地区迁徙的城市移民比留守故土的人群更具进取心和创新精神，人口的流动将有利于人力资本的优化配置。对于像中国这样的发展中国家而言，人口流动对经济后发追赶的意义更加重大，劳动力从农业部门流动到非农部门所带来的结构转化效应，是过去三十多年经济高速增长的重要源泉之一。
　　人口流动的制度性障碍降低了中国经济增长的潜力。虽然改革开放35年来，中国经历了大规模的城乡人口迁移，人口城镇化提高的速度很快，但根据笔者的研究，在中国当前经济发展水平上（按麦迪森国际元计算），历史上只有葡萄牙、泰国和斯洛文尼亚的城镇化率低于中国。对于人口城镇化落后于经济发展的现象，《规划》的分析是很到位的：受城乡分割的户籍制度影响，被统计为城镇人口的2。34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，产城融合不紧密，产业集聚与人口集聚不同步，城镇化滞后于工业化。上述劳动力流动制度性障碍的存在，使得中国“人口红利”消失的时间提前到来，在“总量过剩”的情况下，一些沿海地区出现劳动力“局部短缺”，降低了中国经济增长的潜力，同时也使得城镇内部出现新的二元矛盾，农村留守儿童、妇女和老人问题日益凸显，给经济社会发展带来诸多风险隐患。
　　以双轨制逐步破除人口流动性的障碍。人口流动性障碍集中反映在现行的户籍制度上。《规划》所提出的建议，包含着“双轨制”的内核：一方面，要以就业年限、居住年限、城镇社会保险参保年限等为基准条件，因地制宜制定具体的农业转移人口落户标准，“逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇”；另一方面，要建立居住证制度，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。落户即意味着享有与城镇居民相同的福利标准。受城市政府的财力所限，不可能使所有流动人口一步到位取得城镇户口。因此，在一部分流动人口获得城镇户口及其挂钩的公共福利的同时，另一部分人依托居住证制度根据对所在城市的贡献来享受相应的公共服务。后者在国际上是一种普遍的做法。例如，在美国的一些州，居民要享受教育、医疗、公共救助等权利，必须获得州居住权，除了要证明自己是该州实际居民之外，还要在该地区居住满特定期限。
　　
　　金融干预和城市产业转型
　　地方政府在金融领域的无为而治并不能导向城市发展的最优路径。城市发展，资金先行。如果没有资金要素的聚集，城市的基础设施和基础产业无法形成，其他生产要素也无法被吸引到城市中来。翻开美国的城市发展史，在铁路、汽车等技术创新的推动下，美国政府以发展市政债券市场的方式推动联接区域间基础设施的大跃进。虽然期间也经历了三次系统性的地方债务危机，但政府信用支持的金融扩张促进了东部制造业、西部资源产业和南部农业之间的合理分工。然而，国际经验也表明，政府以干预金融的手段成功推动城镇化进程是有条件的。如果没有出现重大技术创新，以政府主导的基础设施和基础产业投融资出现投资失误的概率较高，政府的金融干预有可能扭曲资金要素价格，导致过度资本深化的现象，出现低质量的资本密集型产业，延缓城镇化进程。
　　上世纪90年代中期分税制改革之后，面对财权上收和事权下沉的格局，处于“锦标赛竞争”压力下的中国地方政府，在财政手段之外越来越多地实施了金融干预的手段。由于不具备中央政府的货币发行权和货币政策工具，地方政府更倾向于以间接的方式干预金融资源的配置，引导资金要素向所辖城市聚集：一方面，地方政府利用融资平台支持基础设施和基础产业建设，提升城市“硬环境”，吸引其他生产要素的聚集；另一方面，地方政府通过隐性担保、财政补贴、低价出售可供抵押的工业用地等方式，为企业融资提供“信用增级”，将对金融资源的控制能力作为吸引外来资本和产业转移的工具，提升城市吸引要素聚集的“软环境”。尽管从短期来看，地方政府的金融干预助推了金融系统的数量扩张和城市投资的繁荣；但是从长期着眼，地方政府的金融干预以及由此引发的底线竞争，不仅以一种外生力量扭曲了金融资源的配置机制，还影响到劳动力、土地等其他生产要素的组合，导致城市要素聚集偏离最优路径，出现效率损失和风险累积。
　　针对金融干预所导致的区域性财政风险和系统性金融风险问题，《规划》的思路是建立规范透明的城市建设投融资机制，即“关后门，开前门”。针对地方政府负债问题，《规划》提出，“在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道”。对此，有学者提出，在未来中国地方债务管理制度中，作为“国际惯例”的地方政府破产应成为重要内容。然而，地方政府破产并不是国际惯例。如日本、德国、法国等不允许地方政府破产，其宪法规定，即使地方政府财务状况严重恶化也需要偿付债务。虽然破产能降低地方政府过度举债的道德风险，但不同于联邦制国家地方政府的高度自治，中国地方政府信用与中央政府信用是一体的，允许地方政府破产不仅会损害地方政府信用，也会危及中央政府权威。笔者认为，短期内，基于预算透明公开的地方政府财经纪律约束，以及基于地方政府信用风险定价的金融市场约束，对有效管理中国地方债务风险更具现实意义。
　　
　　土地过度资本化和城市空间拓展
　　土地是城市经济活动和社会生活的承载物，它在中国城镇化过程中扮演了一个极为重要的角色。作为中国城乡土地用途转换过程的主导者，地方政府既可以通过低征地成本和高商住用地价格之差获得土地财政收入，又可以用低工业用地价格吸引外来资本的进入。更为意味深长的是，地方政府可以通过土地的批租权实现对金融资源的间接配置。对于企业而言，以较低协议价格出售的工业用地之所以极具吸引力，不仅在于土地自身成本的低廉，更在于企业可从金融市场中获取相当于土地真实市场价值的融资在工业用地较低的出让价格和土地较高的市场价值之间，存在一种显而易见的“融资租金”。这一租金的存在，扭曲了政府和企业对工业用地的使用方式，加速了城市土地的无序扩张和快速蔓延，使得增量投资在空间意义上被新增的城市面积所稀释，降低了城镇化所能产生的集聚效应。
　　《规划》将上述现象概括为“土地城镇化快于人口城镇化”。我们注意到，在一些中西部地区的城市，政府不仅以低工业用地价格吸引企业投资，更给予企业配套的商业用地。如此的土地供给格局使得很多投资“醉翁之意不在酒”，导致了土地过度资本化，并在不同等级的城市产生各异的影响。在一线城市，土地过度资本化推高了城市房价，促使生产成本和城市生活成本的快速上涨，加速了中小企业的外迁，降低了一些城市的制造业在国际上的竞争力。在二线城市，土地过度资本化，不仅造就了超前的基础设施和一批产业空洞化的空城，还让地方政府背上了沉重的债务负担。
　　土地过度资本化的症结在于地方政府财力和事权的不匹配。为此，《规划》提出了两个解决思路。一是完善财政转移支付制度，按照事权与支出责任相适应的原则，合理确定各级政府在教育、基本医疗、社会保障等公共服务方面的事权，建立健全城镇基本公共服务支出分担机制。二是完善地方税体系，培育地方主体税种，增强地方政府提供基本公共服务能力。对于具体的地方税种，《规划》列出了房地产税、资源税和环境保护税（费改税）。当前，各方争议较多的是房地产税改革，有人提出了房地产税的征收成本和社会成本较高的问题。笔者认为，从地方政府税收可持续的角度看，未来以房地产税替代土地财政收入是非常必要的，但在具体制度上要结合中国国情：在普遍征收的基础上，适当进行税收优惠和限制；税收征管机构设置要力求客观中立；建立完善的争议处理体系，降低改革可能引发的社会成本。
　　
　　政府与市场的边界
　　《规划》指出，推进新型城镇化要处理好“市场主导”和“政府引导”的关系。如何界定市场和政府在城镇化中的作用边界呢？一方面，对于劳动力、资金等高度依靠价格信号引导资源配置的要素市场，政府应减少不当干预，更加尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用。另一方面，对于容易出现外部性的领域（包括城市教育、医疗带来的正外部性，以及城市环境污染、交通拥堵等负外部性），要更好发挥政府作用，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责。惟其如此，中国新型城镇化才能“成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程”。
　　
　　（作者系国务院发展研究中心发展战略和区域经济部副研究员）