唐道明：新型城镇化待解的几个症结

　　
　　近日，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（20142020年）》，规划中提到，“我国必须深刻认识城镇化对经济社会发展的重大意义，牢牢把握城镇化蕴含的巨大机遇，准确研判城镇化发展的新趋势新特点，妥善应对城镇化面临的风险挑战”。而全面建成小康社会面临的突出挑战是经济社会发展中不平衡、不协调、不可持续问题，问题的形成和发展与传统城市化紧密相关的。因此必须全面深入研究，找准问题症结，探寻新的思路和举措大力推进新型城镇化。
　　
　　经济不平衡、不协调、不可持续
　　一是市场化条件下，资本、产业、人口等各类资源要素向行政层级高、区位优势明显的城市和地区加速集聚，导致产业布局、人口分布的极度非均衡发展。一边是经济高速发展、人口急剧膨胀、土地高度稀缺的发达城市；一边却是经济落后、人口萎缩、土地闲置的中小城市、小城镇和广大乡村地区。这种极化现象明显的传统城市化路径，在推动经济高速发展的同时，并没有产生最优的社会经济效果。产业、人口在市场力量驱动下选择进入城市时，完全不会考虑城市土地综合承载能力和环境容量，而现有的城乡规划调控体系对此缺乏硬约束，对产业、人口在区域、城市间的流动与分布缺乏必要的干预调控手段，直接导致市场和规划的双重失效，使“城市病”日益严重，区域经济发展不平衡进一步加剧。
　　二是工业化的强力推动，原有生产生活统一于农村空间的自然农业模式被迅速打破。据统计，2011年，我国流动人口总量已接近2。3亿，占全国总人口的17，其中主要流向东部地区，广东、浙江、上海、北京、江苏和福建六省市集中了全国八成以上的跨省流动人口。但大多数流动人口停留在“流而不迁”的状态，生产、生活空间分离成为工业化、城市化脱节的最突出标志。
　　三是农村人口大量外出转移就业的同时，市民化进程受阻，农村家庭数量难以稳定减少，融入城市梦难以真正实现，社会保障也难以到位，致使农村土地仍带有部分保障功能。农村土地的极大浪费，使农业现代化举步维艰，其支撑工业化、城市化的基础不牢，不可持续发展的矛盾日益突出。
　　
　　推进新型城镇化的政策建议
　　第一，解决市场失效问题，完善推进新型城镇化的规划调控体系。市场、计划都是资源配置手段。极化现象明显的传统城市化模式导致区域发展、国土空间布局严重失衡，“城市病”加剧，市场利益机制显然无法应对区域均衡、城乡统筹、经济社会协调、生态环境保护、“四化”同步发展等新型城镇化推进难题，综观世界城市发展历史亦能印证这一点。中央应从战略高度重视这一问题，在充分尊重市场在资源配置中发挥决定性作用的同时，对市场出现的外部不经济损害社会利益问题，政府应以国家整体、社会公众利益最大化，个人利益不受或少受影响为最高原则，进行坚决的规划干预。要切实改变国家层面规划调控职能分割、无法实施集中统一的规划调控引导现状，尽快整合规划部门的主体功能区规划和国民经济发展规划、国土部门的土地利用总体规划以及建设部门的城乡规划，实现“四规融合”，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，规划要突出从宏观角度考虑城市土地承载能力和环境容量，明确需限制发展的城市和鼓励发展的城市，重点调控人口流向、分布和产业流向、分布，使土地利用充分满足人们生产、生活和生态环保需要，实现真正意义的“人口城镇化”。
　　第二，解决统计失真问题，完善推进新型城镇化的考评机制。城市化是人类生产、生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，首先表现的是地理空间的转化变迁，其直观标志之一就是生产、生活空间由统一于乡村空间转化变迁为统一于城市空间。而目前我国城镇化率统计是以常住人口（生活居住城市6个月以上的人口即为城市人口）计算，不能正确客观反映这一要求。2012年我国名义城镇化率已达到52。6，而城市户籍人口仅4。5亿人，真实城镇化率35左右。失真失实的城镇化率统计不利于科学客观考核评价人口城市化，即农村人口有序市民化的状况，不利于调动地方（城市）政府推动新型城镇化的积极性，不利于中央政府在科学客观评价基础上调动资源鼓励支持推进新型城镇化的优势地区。因此，要从国家宏观层面、顶层设计层面完善推进新型城镇化的考评机制。
　　首先，要建立以户籍人口为基数，客观考核评价城市化的统计指标体系；其次，以城镇化年增长率为依据建立完善推进新型城镇化的动态考核评价体系，积极引导城市政府因地制宜制定各具特色、宽严适度的城市户籍管理制度，公告公示明确具体的落户条件和程序，确保公开透明；再者，中央在政绩考核、财政转移支付、土地供应、金融支持、产业布局项目建设上，应充分考虑城市户籍人口（或户籍家庭）增量因素，促使地方（城市）政府真正落实以人为本，将发展经济的动力与保障外来务工人员合法权益有机结合起来，充分重视家庭价值，以有效减少农村家庭、增加城市家庭为目标，切实引导人口和产业经济向适宜开发的区域、城市集聚，在适宜的城市实现“安居乐业”，稳步推进农村人口有序市民化，以实现真正意义上的“人口城市化”。
　　第三，解决住有所居问题，推进完善住房公共政策。农村转移人口要真正在城市“留得下”，必须解决住有所居问题。但住房需求的多层次性是其显著特征之一，单纯依靠市场或政府都难以解决问题，只有充分发挥政府和市场各自的独特作用，建立适应中国国情和发展阶段特点的长期、系统、稳定的住房公共政策和房地产业发展政策，厘清市场、半市场、非市场的界限，才能真正满足各层次不同住房需求；另一方面，要充分认识房地产不动产特性，明确界定中央政府、地方（城市）政府在房地产调控中的职能职责。建立健全中央对地方（城市）政府正确履行区域（城市）房地产调控职能的科学考核评价机制，切实改变地方（城市）政府在房地产调控中，由于缺乏执政安全的硬约束而导致单纯追求经济利益的缺位、错位、不到位等问题，督促强化落实住房保障职能，明确保障对象、保障方式，加快建立多层次住房供应体系，加大中低价位、中小套型普通商品住房供应，平抑房价，实现住有所居。
　　第四，解决土地流转问题，完善农业现代化推进机制。当前，必须着眼于城乡统筹，推进体制机制创新，将两种福利制度有效衔接。农村转移人口真正进入城市，在获得稳定的“城市福利”保障后，必须放弃已有的“土地福利”。将已实现市民化的农村转移人口承包土地的经营权，通过合法形式，转让给种植能手或种植大户，从而创造条件实施大规模土地流转，并吸引城市资本投入，开展规模化、集约化、现代化的农业经营，提升农业比较效益，为新型工业化、城镇化注入不竭动力。
　　第五，解决发展载体问题，以城市群为主导大力推进新型城镇化。选择区位优势明显、产业经济实力雄厚或有相当基础，土地自然资源丰富，有广阔经济腹地，综合环境承载力强，潜力巨大的核心城市或城市群为依托，大力发展周边中小城市、小城镇，鼓励错位发展，以城市群为载体，加速推进新型城镇化，带动新一轮产业集聚与人口集聚，使工业化的生产、生活方式在城市空间上真正实现，促进城乡统筹、区域协调发展，形成大中小城市和小城镇协调发展的格局。
　　（作者为湖南大学兼职教授，湖南省住房与城乡建设厅副厅长）