郑永年：中国城市化要避免怎样的陷阱？

　　中国新一届领导班子和政府形成之后，城市化或者城镇化，已经被提到中国经济和社会发展的最高议程之一。在中国经济发展的下一阶段，城市化的确非常重要。中国前些年已经进入中等收入社会，高经济增长阶段已经过去，但如果在今后相当长的一段时间里（15年到20年左右），能够维持一个中速增长水平，就可以比较顺利地从中等收入社会，转型成为高收入社会。
　　这种转型的意义不仅仅在经济层面，更是社会政治层面。今天中国社会所面临的大多数问题，都是大多数长期陷于中等收入陷阱社会所共同面临的问题，例如收入分配差异大、社会高度分化、社会思想意识极端化、社会抗议不绝、官员腐败等等。如果中国能够转型成为高收入社会，今天所面临的很多问题就会得到控制，甚至消失。当然，到那个时候，中国也会面临高收入社会的问题，但问题不会像今天那样严重。
　　在实现长期的中速增长过程中，城市化是可持续经济发展的一个关键领域和重要资源。可持续经济增长要求中国经济实现多方面的转型，其中一个转型就是从出口导向型转向内需型，也就是要建设消费社会。中国消费社会的建设主要取决于城市化，消费社会主要是一个城市现象。同时，城市化也是中国社会建设的重要方面，这里不仅涉及到城乡整合，减少城乡差别，而且更为重要的是要消灭中国所特有的“三元”社会现象。这“第三元”，也就是农民工，是中国制度的特有产物，是社会非正义和不稳定的根源。这一点，中国各方已经讨论多年，无需再作说明。
　　城市化处处充满陷阱
　　从这些方面来说，城市化的确可以给人们带来对未来的美好想象。但是，在实际层面，城市化却处处充满陷阱。人们所理解的城市化，和各级政府官员所实际上追求的城市化之间，有巨大的差异，甚至是相反的。在研究中国城市化时，人们需要提出和回答的一个重要问题是：对各级政府尤其是地方政府来说，城市化意味着什么？这个问题最为重要，因为各级政府官员是行动者，他们对城市化的认知和这种认知之下的行为，决定了中国城市化的实际进程和前途。
　　对各级政府官员来说，城市化又意味着什么呢？要回答这个问题，不能光看他们就城市化在说些什么，更为重要的是他们做过什么？正在做什么？还会做什么？
　　如果从各级政府官员的行为看，这个问题并不难回答。从经验看，各级政府官员的行为，在不同时期具有相当的一致性。他们首要的考量是城市化所能带来的GDP（国内生产总值）效应，和对地方经济发展的贡献。无论是GDP还是经济发展，主要的因素是财政收入，尤其是对地方政府来说。这里既有中央层面的税制因素，也有地方层面甚至官员个体层面的因素。
　　从国家的税制来说，自从1994年实行分税制以来，财政收入大规模地向中央倾斜，但中央政府在其所拥有的财权和其所承担的责任，两者之间没有一致起来，财权远远大于其责任，这使得地方财政负担一直在加重。往往的情形是中央出政策，地方出钱。无论是执行中央政策还是谋取地方发展，地方政府需要财政的支持。这要求地方政府到处去找钱。这些年的土地财政就是这样造成的。
　　其次，GDP主义仍然横行。尽管讲科学发展已经多年，但上级政府在衡量地方官员业绩的时候，仍然看重GDP。要GDP，就要发展地方经济。也就是说，GDP仍然是地方官员升官的必要途径。从地方官员个体层面来看，搞GDP导向的经济发展工程，能够带来无穷的正面效应。不搞些工程，地方政府就会变成“清水衙门”，一搞工程就会是“车水马龙”。搞GDP工程因此是地方政府官员的理性选择。当然，这里面隐含着多少腐败的机会，则是尽人皆知的事情。
　　下一个问题是：在这种GDP主义逻辑主导下，围绕着城市化这一议题，政府官员会如何行动？在实践层面，有些行为模式已经相当清楚地表露出来。简单地说，地方官员所关心的是几件事情。一是土地的城市化，而非人的城市化。他们想利用城市化的合法话语，获取土地资源，主要是农村的土地资源。第二是到处筹钱，向中央要钱，向地方筹钱，当然也可以自己搞债务。城市化需要大量的金融投入，没有钱就很难有城市化。这也就是近来人们在谈论的城市化，有可能促成新一波政府投资，数额之巨大，很难想象。但无论钱从哪里来，如果城市化演变成为大规模的筹钱运动，一场深刻的地方财政危机，乃至国家财政危机不可避免。
　　在很大程度上，中国已经面临一场地方债务危机。地方政府大量举债已经有年，积累了数量惊人的债务。但这个趋势随着城市化进程不仅很难减缓，并且会有增加的趋势。很荒唐的是，地方官员的举债行为，往往能够变成其政绩行为。地方官员都会在其任期内大量举债，而不顾这种行为的长远恶果。只要上述制度因素，尤其是上级政府衡量官员政绩的GDP主义不变，地方的这个行为方式，永远不会得到改变。
　　第三，从以往的经验看，城市化有可能造成中国城市的纵向行政升级运动和横向行政权扩张运动。改革开放以来，中国在这方面已经无声无息地犯了不少错误，例如把县改为市、把行署升级为地级市、设置计划单列市等等，造成了中国行政系统的大扩张。这些所谓的改革，事先从来就没有进行任何理性的论证，甚至简单的讨论。为什么这些大事情可以做得那么得心应手？很简单，因为符合各方面的利益。城市的行政等级一升等，人人都可以升官。连城市居民都不会反对，大家从一个县级“市民”俨然变成了地级“市民”。但大家都没有意识到，中国整体社会和行政制度成为了受害者。今天所面临的那么多的行政层级，那么庞大的官僚系统，都和这些制度变化相关。在今天的城市化过程中，也已经开始出现了城市行政权扩张运动。
　　城市变成官僚的城市
　　在一些地方，城市化简单地把原来的县改成区。“县”是农村的象征，改掉了“县”这个概念，似乎就实现了城市化。“县”可以说是中国历史上最最稳定的行政单位，现在在权力面前悄悄地消失，其恶果远远超出人们的想象。实际上，改“县”为“区”，更多的是地方领导行政权扩展要求的结果。这和1980年代把“县”改为“市”是同样一个道理。更为严峻的是，现在也出现了行政级别升等的呼声，说是要把多少县级市升格为地级市，要把多少县转化成为市。这样，县委书记就可以变成地委书记，县长可以变成市长。而中央政府不仅看不到这样做的严重后果，有些时候反而会鼓励这样做，因为这可以为地方官员提供政治和行政上的“改革”动力。
　　在这样的情况下，城市化会走向何方就变得相当清楚了。在经济面，资本和权力一旦结合，再加上地方官员的个人动机，没有人可以阻挡得住城市化的冲动。资本，无论是私人资本还是国有资本，无论是本土资本还是国际资本，其本质都是一样的，那就是扩张。如果没有城市体制的改革，资本和权力主导的城市化，很快就会演变成为一场新的大规模的掠夺农民土地的运动。在行政面，如果没有实质性的城市体制改革，在地方官员的权力冲动主导下的城市化，也很快会导致城市的再一次官僚化，城市变成官僚的城市，而不是市民的城市。
　　如果城市化陷入如此陷阱，最终很有可能导致深刻的政治社会危机。首先应当意识到，不管有无中央政府的政策议程，城市化实际上已经变得不可避免。从理论上说，现在要通过体制改革来实现可持续的发展，但实践上没有一个地方是改革得动的。公务员、国有企业、银行、大学、城市居民，这些全都是体制的既得利益者，他们所处的体制，都很难改革。尽管今天的中国到处有农民反抗，但农民总体上说还是一个最弱势的群体，他们的利益还是最容易牺牲的。因此，无论是资本还是权力，必然转向农民。其实，这也是中国数千年的历史经验。
　　中国历史上，为什么有那么多的农民起义？一个王朝刚刚建立的时候，还比较能够照顾农民的利益，主要是和土地相关的利益，朝廷的税收和劳役会比较轻一些。但随着时间的推移，王朝内部的既得利益越来越大，并且所有的既得利益都是有组织的力量，它们只追求自己的利益，而不顾朝廷利益。很自然，朝廷所需要的改革也越来越难。最终，朝廷必然转向毫无组织的农民。与这个过程同时进行的还有两个过程。一是土地越来越集中到既得利益手中，农民所拥有的土地越来越少；二是朝廷尤其是为朝廷服务的中央官僚和地方官员规模越来越庞大。这几个过程同时进行，表明朝廷向农民征收的税率越来越高。这样，很快就会到达农民忍无可忍的临界点。这个时候，农民就会开始造反。尽管现在中国社会已经到了工业化阶段，农业收入已经不再重要，但从农村土地的角度来看，这个传统逻辑还没有出现实质性的变化。如果城市化演变成土地掠夺运动和官僚化运动，这个逻辑照样会发生作用。如果大量农民失去土地，但没有被融入城市，不被城市接纳，他们的行为是可以预期的。
　　很显然，中国一方面要推进城市化，另一方面必须尽最大的努力来避免陷入城市化的这些陷阱。
　　作者是新加坡国立大学东亚所所长，本文部分内容是他在中国国际经济交流中心主办的第三届全球智库峰会（北京，2013年6月28日至29日）发言的第一部分。
　　来源：联合早报