李迅雷：中国的城镇化应弱化行政规划

　　从中国目前热议的城镇化思路看，重点似乎放在城乡一体化以及农业转移人口市民化这两个方面，而官方也已经把农村的城镇化作为实现城乡一体化的主要手段，路径则主要靠产业推动，即所谓的“三化一体”：工业化、城镇化和农业产业化。但从人口流动的现状看，农村人口在大幅减少，而产业发展既靠需求，又靠要素供给。经济社会中的各种关系纵横交错，故一厢情愿的行政规划往往会酿成大错，必须反省过去、正视现实。
　　城乡一体化不能靠农村工业化来推进
　　中国的农村工业化概念产生于上个世纪的30年代，当初是鉴于农村人口因过剩而大量涌入城市所提出的对策，但并没有实质性推动。农村工业化真正兴起时是上世纪80年代，即以乡镇企业的形式出现在全国各地，成为当时中国经济增长的重要推动力量。这也是政府所希望的，即鼓励农村劳动力“离土不离乡，进厂不进城”，一方面减轻城市压力，另一方面则可以藉此来逐步实现城乡一体化。但由于乡镇企业事实上存在着政企不分的问题，同时产生低激励和负激励效应，最终导致乡镇企业的模式逐步演变。
　　农村乡镇企业由盛转衰，除了模式有问题，还与工业化过程中的产业升级要求和集聚化特征有关。那么，农村工业化今后能否二次崛起呢？笔者认为可能性不大。
　　首先，农村面临生产要素中的主要一大要素劳动力的缺乏。我们看到，农村人口的不断迁移，以至出现了农村青壮年劳动力普遍短缺的现象。连今年春节《人民日报》也转载了农村老人感慨“村里缺年轻人，连丧事也难办”的案例。按笔者估算，目前中国农村从事农业劳动的人口大约在1。6亿左右，比国家统计局提供的数据整整低一个亿左右。中国的农业实际上主要是靠老年农民来支撑的。尽管国家统计局显示仍有2。66亿第一产业劳动力在农村，但占全国三分之一就业人口只贡献5多一点的GDP，这个数据可靠吗？
　　其次，通过建立乡镇工业园区来推进农村工业化，说白了还是政府行为，从过去30多年来中国大大小小工业园区规划和运营的情况看，大部分是失败的，普遍存在区域间产业同构化竞争、缺乏集聚效应和规模经济等现象。而作为乡镇级别的工业园区，能否吸引具有一定规模或先进的制造业来投资，除了一些区位优势好的地方外，本身就存疑。从现实情况看，不少企业为享受园区的减税和退税政策，只设一张办公台，异地经营现象十分普遍。更令人担忧的是，一些高污染行业的企业给当地环境造成的损害，远远高过对当地就业和税收的贡献。
　　第三，农村工业化存在如何与产业升级的大趋势相适应的问题。中国毕竟已经步入了重化工业化的后期，上世纪80年代乡镇企业的兴起，与当初中国处于工业化早中期有关，故那时乡镇企业具有比较优势。这些年来，劳动力成本、资金成本、环保成本等都大幅上升，制造业投资增速也开始明显下降，由于中国的劳动力流动性较好，落后地区与发达地区之间的劳动力成本差异性也不大。因此，在投资意愿下降的情况下，农村工业化的需求又来自哪里呢？
　　行政规划下的“造城运动”高成本低收益
　　从2000年开始的“造城运动”，带来的是城镇土地利用效率的下降。据来自卫星遥感图像的数据统计，从1990年到2000年，中国城市的建成区面积从1。22万平方公里增长到2。18万平方公里，增长78。3；到2010年，这个数字达到4。05万平方公里，又增长85。5。而另一方面，最近10年间城镇新增常住人口不足50，且从2000年开始，中国城市建成区的使用效率开始下降。它表现为，单位面积内GDP的增势明显减缓，且这10年间所扩张的面积中68。7来自耕地，这是对农业和环境的极大破坏。当地行政部门在对城市进行规划时，多不顾及当地的生态环境，如中国665个城市中，有将近400个城市缺水，其中大约有200个城市严重缺水，这样去扩张城市，引进产业，无疑是竭泽而渔。据有关部门统计，全国90以上城市水域已经严重污染。
　　其实，行政规划下的城镇化最可悲的，就是以各种名目来设计假大空的投资项目，如巨资建造人造景点、奢华体育娱乐场馆、巨大政府办公大楼，造成投资的巨大浪费，而另一方面，用于民生方面的却少之又少。
　　中国经济已经步入减速发展阶段，这显然与工业化进程有关，数据表明，无论是日本、韩国还是台湾地区，当经济高增长阶段结束之后，下一阶段经济增速几乎减半。如果说2000年前中国的城镇化主要靠工业化来推进，2000年至今中国的城镇化是工业化和地方政府“造城运动”双轮驱动的话，那么，今后中国的城镇化如果单纯靠造城，恐怕已难以持续下去了。
　　我们看到，2011年的全国土地出让收入达到3。15万亿的顶峰后，2012年回落到2。69万亿左右，但耕地补偿、拆迁成本等大幅上升，中央政府又在其中提取水利、教育等基金，故地方政府靠土地财政获得的可用于投资的资金也大幅减少。而且，随着房地产行业的繁荣阶段已过，地方政府手中可供出售的土地也减少了，而且开发商的购买意愿也在下降，所以，2013年乃至今后土地出让收入及与土地财政相关的收入都将继续下降。从地方政府负债的情况看，我们估算2012年底的地方政府债务余额大致在13。07万亿（其中银行贷款、城投债和信托资产三者规模大致为9。8万亿、1。14万亿和1。3万亿，从结构来看，体现两个特点：信贷余额增速放缓和非信贷融资大幅提速），高于市场预期的12万亿，占GDP的比重为23。7，年均复合增长率为10。5。
　　可见，地方债务的年增速达到两位数，且资金成本也很高，若按各地制定的巨额投资规划去融资，地方政府债务将快速增长，过不了几年，就会不堪重负，因为政府投资要么是公益性项目，本身无收益，若投资盈利性项目，往往也难以覆盖融资成本。
　　把更多资源配置给民众才是城镇化关键
　　经历了30多年与经济高增长相伴随的城镇化，中国确实应该好好反思和总结城镇化过程的得失。我们对过去所做的事情反思过少，对未来的规划又过多。比如，中国在过去30多年中，贫富差距急剧扩大，成为全球收入差距最大的国家之一，究竟是什么原因？或许原因很简单：中国经济靠投资拉动，其中政府投资占很大比重。在政府支出（包括负债）结构中，用于教育、医疗卫生、贫困救济等社会保障方面的支出过少，而用于与民生无关的支出又过多。虽然从各级政府部门历年发出的有关文件中都可以找到为百姓谋福利方面的诸多目标，例如，有关解决城镇农民工城市户口、医疗及养老保障、子女就学等目标，早在2006年的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中就已经提出，但至今仍作为新的目标被提出。
　　与民生无关或关联度不高的投资活动往往超前，而与民生紧密相关的支出却往往滞后，这其实是现有的行政体制所决定的。尽管政府转型的口号也早就提出，但转型同样迟缓。对此，无论是政府还是当今学界，都缺乏深入的研究。比如，过去30多年来，究竟有多少与民生相关的目标未能实现？成因是什么？如何治根而非治标？当然，这些年来已经在民生投入方面有了明显的增加，因为在财政支出结构中规定了支出比例。
　　但新的担忧是，如果新一轮城镇化又演变成行政规划下的造城运动，则所谓“农业转移人口市民化”或“公共服务均等化”的目标，又将遥遥无期了。一般来讲，城市的形成大致有三种模式，一是靠自然力量：交通便利、资源充裕的优越地理环境自然形成的人口密集区；二是靠市场力量：经济发达、产业集聚而形成的经济中心；三是靠行政力量：即依靠行政权力建立起来的区域。中国的问题是行政层级众多、权力过大、干预过强。即便中央的初衷是增加社会福利，缩小城乡差距，到了基层，往往被打着“授人以渔”的旗号，演变成与民无关的投资活动。为何香港、澳门等都会把财政结余的收入直接发放给本地居民呢？看上去“授人以鱼”不如“授人以渔”高明，但后者的执行结果却是大部分民众根本吃不到鱼。
　　因此，把城镇化的任务交给市场和企业去做，是最好的选择，政府应该考虑的是如何减少冗员，节省行政费用、压缩不必要的投资项目，如何才能把福利、把钱直接送到低收入群体中，如何减少中间环节的层层盘剥。（来源：华尔街日报中文网）