徐宪平：面向未来的中国城镇化道路

　　从工业革命以来的人类发展史看，一国要实现现代化，在推进工业化的同时必须同步推进城市化。现代化既是经济结构转型的过程，也是社会结构转型的过程。到本世纪中叶，中国要基本实现现代化，建成富强民主文明和谐的社会主义现代化强国，必须坚定不移、积极稳妥地推进城镇化。
　　一、城镇化是中国现代化的必由之路
　　城镇化事关中国现代化建设全局，是转变发展方式、扩大国内需求的战略重点，是推动区域协调发展的重要动力，也是解决农业、农村、农民问题的重要途径。
　　城镇化是雄厚的内需潜力不断释放的过程，实施扩大内需战略必须以城镇化为依托。中国城镇化正处于深入发展阶段，蕴含着巨大的内需空间。据有关预测，到2030年中国城镇化率将达到65左右，这意味着有3亿农村人口进入城镇工作生活，这将带来消费观念和生活方式的深刻变化，带来城镇消费群体的迅速扩大。目前城市居民人均生活消费支出是农村居民的3。6倍，将3亿农村居民转为城市居民，按现在城乡居民实际消费水平计算，中国居民生活消费支出将新增3。5万亿元，占目前居民消费总量的26。3。同时，满足人们进城需要的城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等，更具有广阔的增长空间，将为扩大内需提供最强大、最持久的内生动力。
　　城镇化是生产要素在区域空间合理积聚的过程，促进区域协调发展必须以城镇化为载体。近现代以来经济发展的一个普遍规律是，沿海国家的经济发展，多从该国沿海地区开始，然后沿着内河向内地延伸。中国也在经历类似情况，改革开放30多年来，环渤海、长三角、珠三角等地区率先开放发展，在形成外向型经济格局的同时，也形成了人口经济集聚程度较高的城市群，有力地带动了东部沿海地区的快速发展。而处于内陆的中西部地区发展相对滞后。2010年东部地区城镇化率平均达到60，而中部、西部地区城镇化率平均只有45和41。在中西部地区一些资源环境承载能力较强的区域，加快培育发展新的城市群，促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北梯次拓展，是推动区域协调发展的重要途径。
　　城镇化是农村人口生产生活方式发生转换的过程，破解城乡二元结构矛盾必须以城镇化发展和新农村建设双轮驱动为支撑。农村人口过多、农业水土资源紧缺，使土地规模经营难以推行，传统生产方式难以改变，这是“三农”问题的根源。中国人均耕地资源仅0。09公顷，不到世界平均水平的40；人均水资源仅2090立方米，约为世界平均水平的28。破除这一矛盾必须超越农业和农村的层面，坚持以工促农、以城带乡的方针，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化。随着农村人口逐步向城市转移，农村居民人均资源占有量会相应增加，农业生产效率和商品化率可以得到提高，有利于提升农业生产规模化、市场化水平，促进现代农业发展，从根本上增加农民收入，有力推动新农村建设。
　　二、中国城镇化步入转型发展新阶段
　　改革开放以来，中国城镇化经历了一个起点低、速度快的历程，取得了显著成效，突出表现在三个方面：
　　一是城镇人口迅速增加，城市化率大幅提高。1978年到2011年，城镇人口从1。72亿人增加到6。9亿人，城镇化率从17。92提升到51。27，达到世界平均水平。
　　二是城市数量和规模不断扩大，形成若干具有国际影响力的城市群。1978年至2010年，城市数量从193个增加到657个。环渤海、长三角、珠三角三大城市群以不足4的国土面积，集聚了18左右的人口，创造了40左右的国内生产总值，成为参与国际经济合作与竞争的主要平台。
　　三是市政公用设施服务能力明显提升，人居环境逐步改善。“十一五”期间，城市道路长度从24。7万公里增加到29万公里，城市公交专用道从无到有，建成投产3726公里。城市污水处理率从52提高到82。3，人均住房面积从26。1平方米提高到31。6平方米。市政公用设施服务能力的大幅提升，扩大了城市人口容量，提高了城市现代化水平。
　　在中国城镇化取得巨大成就的同时，我们也清醒地认识到，前进道路中还面临着诸多困难和挑战，主要是以下四个方面：
　　城市发展可持续性的挑战。土地、水、能源等是城市发展的重要物质基础，而中国人均资源能源都相对匮乏。同时，城镇化的低密度化倾向比较严重，城镇空间增长快于城镇人口增长。城镇化进程中占用国土空间过多，耕地减少过多过快，不仅威胁到国家粮食安全，也威胁到国家生态环境安全。
　　城镇化空间布局的挑战。中国城镇化水平呈现明显的东高西低特征，东部一些地区人口资源矛盾加剧，中西部许多地区的潜力还没有得到充分发挥。城市群数量不足与质量不高并存，中小城市潜力还没有得到充分发挥，小城镇数量多、规模偏小，集聚产业和人口能力有限。城镇空间分布和规模结构不合理，导致人口大规模流动、资源大跨度调运，既增加了社会成本，也加剧了人口资源环境间的矛盾。
　　城市公共服务供给能力的挑战。由于城市教育、医疗、社会保障、保障性住房等公共服务供给能力薄弱，大量进入城市的农民工并没有享受到与城市居民平等的公共服务。2011年有1。59亿在城市工作半年以上的农民工及其家属，他们已经成为产业工人的主体，却不能完全融入城市生活，处于“半市民化”状态，长此下去，容易引发社会矛盾。
　　城市治理能力的挑战。随着人口向城市快速集中，城市配套设施建设与管理服务水平却难以适应，未能同步提升。近年来一些城市出现的交通拥堵、住房紧张、环境污染、事故灾害等问题，对城市治理能力形成新的挑战。同时，从规划、建设和运营等环节创新城市基础设施管理模式，也对城市政府提出新的要求。
　　面对这些新情况、新问题，我们对中国未来城镇化的总体判断是：中国城镇化已进入质量与速度并重发展的新阶段，其基本态势是：
　　第一，城镇化仍将处于较快发展阶段。按照城市化发展规律，城市化率在3070的区间是快速发展阶段，目前中国仍处于这个阶段。城镇化持续快速发展将推动中国经济持续快速增长，而伴随经济持续快速增长，城镇化进程也将不断向前深入发展，特别是扩大内需战略和区域发展战略的深入推进，将会进一步激发城镇化内在潜力，增强城镇化发展动力。
　　第二，城镇化发展模式亟待转型。中国城镇化率已经突破50，这是城乡社会结构发生历史性转折的重大标志。同时城镇化发展的外部条件和内在动力正在发生深刻变化，传统速度型城镇化发展模式越来越难以为继。随着农民生活水平的提高，主要依靠廉价农村剩余劳动力供给推动城镇化快速发展的模式越来越难以持续；随着资源环境瓶颈制约日益加剧，主要依靠大量消耗土地资源推动城镇化快速发展的模式越来越难以持续；随着公共服务供求矛盾日益凸显，主要依靠低成本公共服务推动城镇化快速发展的模式也越来越难以持续。城镇化发展由速度扩张向质量提升转型势在必行。
　　第三，城镇化转型发展条件日趋成熟。中国城镇经济实力、基础设施和服务功能不断增强，城镇从外延扩张转向品质提升的物质基础已经具备。基本公共服务制度不断健全，农村转移人口市民化面对的社会福利阻力正在逐步弱化。基础设施特别是交通设施网络不断完善，城镇化布局和形态优化的基础条件日臻完备。同时，近些年中国在一些地方开展的统筹城乡综合配套改革试点，为破除城镇化发展的制度障碍积累了丰富经验。
　　三、走公平共享、集约高效、可持续的城镇化道路
　　中国城镇化的长期性、艰巨性和复杂性，要求我们必须从实际出发，遵循城镇化发展规律，积极稳妥地走出一条公平共享、集约高效、可持续的中国特色城镇化道路。公平共享，就是要坚持以人为本、统筹兼顾，稳步推进农村转移人口市民化，促进基本公共服务均等化，使城乡居民共享城镇化发展成果。集约高效，就是要坚持合理布局、以大带小，培育壮大城镇群，使城镇化的布局和形态与资源环境承载能力相匹配。可持续，就是要坚持节地节能、生态环保，提高城镇综合承载能力，加快建设绿色低碳、和谐宜居的新型城镇。
　　优化城镇化布局和形态。以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。加快构建“两横三纵”城镇化战略格局，优化提升京津冀、长三角和珠三角城市群，逐步打造东部地区更具国际竞争力的城市群；在中西部资源环境承载能力较强的地区，培育壮大若干城市群；积极挖掘现有中小城市发展潜力，优先发展区位优势明显、基础条件较好的中小城市；有重点地发展小城镇，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。围绕城镇化战略格局，完善综合交通运输网络，统筹推进铁路、公路、水运、航空、输油气管道和城市交通基础设施建设，发挥其对城镇化发展的支撑和引导作用。
　　推进基本公共服务均等化。中国现行的户籍制度，造成了传统意义上的城乡二元结构，又产生了在城镇化进程中原居民与新居民（即农村转移人口）之间新的二元结构。打破这种二元结构，需要统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。既要逐步把有稳定劳动关系并在城市居住一定年限的农民工及其家属转为城市居民，更要加快建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，逐步剥离附加于户籍制度上的不公平福利制度，逐步缩小城乡间人民生活水平和公共服务差距，促进农村转移人口在劳动报酬、劳动保护、子女教育、社会保障、医疗服务、住房租购等方面与城市居民享有同等待遇，为在全国范围内实行居住证制度奠定基础。
　　提高城镇可持续发展能力。建设集约紧凑、绿色低碳、和谐宜居、富有特色的现代化城镇，完善城镇功能，增强综合承载能力。引导城镇经济转型升级，提高就业吸纳能力；优先发展城镇公共交通，提高公交出行比例；健全城镇公共服务体系，提高教育、医疗、社保、住房等保障水平；构建社区综合管理和服务平台，提高社区自治和服务功能；推动绿色消费模式，发展节能节水产品、节能环保汽车和节能省地型住宅，提高能源资源利用效率；更新城镇管理理念，创新城镇管理方式，完善城镇治理结构，提高城镇管理的科学性和有效性，实现城镇可持续发展。
　　（作者：国家发展和改革委员会副主任）