应松年：通过程序，让“公正”为人民所“见”

　　近日出台的湖南行政程序规则，对于推动我国行政程序法治建设具有重要的理论和实践意义。行政程序法是行政法中的基本法，程序是看得见的正义，法律不但要做到公正，而且要使人们相信其是公正的。因此，制定和完善程序规则，是建设法治政府基本条件之一，也是一个法治国家所追求的价值目标。
　　党的十七大报告明确提出：“健全组织法制和程序规则，保证国家行政机关依照法定权限和程序，行使权力、履行职责”，这是对建设法治政府的历史性总结。任何权力的行使，都必然要经过一定的程序，权限职责的实体内容必须通过组织法加以规定，实体职责权限通过程序才能完成。
　　中外法制实践证明，行政权力能否公正、民主、高效、低成本运行，都取决于程序的设置和遵循。程序是履行职责的步骤、方法、期限和顺序，一旦权限确定，关键就是行使权力的程序。也就是经过哪些步骤，运用何种方式，在多长时间内，按何种顺序达到目标。没有不经过程序就达到目标的可能。只有通过程序制度才能保证政府在权力运作中的公开、民众参与，“保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”。
　　十七大报告有一个非常显著的特点，就是对“公开”、“参与”这两项程序原则的充分重视，多处提到要提高政府工作的透明度和公信力，增强决策透明度和公众参与度。通过程序，让“公正”为人民所“见”，这是建设社会主义民主政治的关键之一。但同时又是行政程序中的薄弱环节。所有这些都说明，制定一部统一的、能充分体现十七大关于健全程序规则要求的行政程序法典，已经是我国行政立法的迫切任务，成为保证行政机关能否依法行政的两大条件之一。
　　行政程序法是规范政府行政行为的程序，是政府行为在程序上承担的义务，也就是公民的程序权利。正因此，世界各国都十分重视行政程序的建设。很多国家都制定了行政程序法典。我们国家很大，国情复杂，要想一步到位确定一个全国的统一的行政程序法困难很大，那么，中国的行政程序立法的路径应该是什么样的呢？
　　改革开放以来，我们在程序立法方面积累了一定的经验教训，为今天的探索提供了理论和实践基础。1989年，我国出台了行政诉讼法，可以讲，我们对于“程序法治”的理解就是从那里起步的。行政诉讼法对于合法行政行为规定了三个条件：有事实根据，有法律依据和符合法定程序。“符合法定程序”针对的主要是当时普遍存在的重实体轻程序的现状提出的，但当时实践经验很少，对国外的情况也不了解。我们因此采取了先将行政行为类型化，再来分别对这些类型的程序规则加以规定的办法。
　　目前，我们已有了制定行政法规、规章的程序，但还没有作出重大公共决策和制定各种行政规范的程序。而后者常常对公民权利的影响更为直接。已有的程序也还不能很好地贯彻“制定与群众利益密切相关的法律法规和公共决策，原则上要公开听取意见”的要求。
　　而具体行政行为类型特别多，制定一部包括所有类型的法律不可行，于是就重点关注了对市场经济影响最大的四种类型：处罚、许可、强制、收费。这些年来我们力图将这些类型行为的程序规范起来，在这个基础上再来制定行政程序法。后来，经过了近二十年的努力，我们有了行政处罚、行政许可等程序，但还缺乏其他诸如确认、给付、合同、指导等等重要行为的程序，随着建设服务型政府的发展，这些程序以及各项程序制度之间的安排和顺序的重要性也日益显现。
　　由此可见，我国行政程序立法的路径是从规范类型化行政行为的程序着手的：制定规范程序、行政处罚程序（不利处分程序）、行政许可程序（授益处分程序）等等。可以说，在横向的类型化的程序方面我们取得了一定的成绩，但在完善纵向的程序规则方面，即探索各类型的行政行为在程序上的共性方面，我们却一直没有找到突破口。这也是目前行政法学界、立法机关面临的一个新课题。中国很大，要想确定一个全国的统一的行政程序法难。而湖南省政府率先开始探索地方行政程序规则，为我们打开了眼界。
　　中国行政程序立法，可以从地方的探索开始，取得经验后再逐渐制定国家统一的程序法。事实上，这一路径的科学性与可行性已被德国的实践所证明。行政程序法相对完善的德国，他们也是最早从地方开始探索，而后上升为国家统一的程序规则的。因此，湖南行政程序规定的出台，不仅标志着当地政府在依法行政、建设法治政府的道路上迈出了决定性的一步，而且在中国民主与法制史上具有重要的里程碑意义。
　　湖南行政程序规定，遵循了依法行政、规范政府行为的基本要求，贯穿了公开参与原则。作为政府行为的基本规范，行政程序规定几乎涉及政府行为的一切重要方面，其中有许多制度创新，如关于重大决策程序和规范红头文件的规定。当然，刚刚出台的湖南行政程序规定还面临着一些新的挑战，如何逐步制定配套细则、逐步培训，如何定期对执行情况评估，肯定成绩、修改不足等，我们期待着他们在这方面会做得更好。
　　“一枝独秀不是春，万紫千红春满园。”我们相信，“湖南经验”会引起很好的示范效应，会有越来越多的地方政府像湖南一样，认真贯彻落实十七大精神，在依法行政“健全程序规则”方面，做出更为积极的探索和努力，为不断推进法治政府建设的伟大进程贡献自己的一份力量。
　　来源：《法制日报》2008427