秦前红：中国共产党对立法的影响

　　在西方政治传统中，立法始终是政治舞台上最尖刻、最具分量和挑战性的角色。而此种意义上的立法理念在中国社会的理解几乎完全不同。历代的立法实践乱无头绪，1949年国民党法制体系彻底崩溃，而西方资本主义国家的现代立法理念和实践遭到排斥，剩下的只是完全依靠中国共产党的影响力和意识形态重建社会主义立法制度了。在这个制度下，“党领导人民制定宪法和法律，也领导人民遵守、执行宪法和法律”，首先表征了党作为法律缔造者主体的身份，在中国共产党扶持下的立法必然主动或被动地服从党的权威。而在现实中，由于历史原因所形成的长期惯例及党的内部规则的存在，使得党对立法的影响也并不完全由法律规定，因而党对我国立法的影响表现形式多样。笔者归纳了以下几点：
　　1、党中央提出立法建议
　　我国现行宪法第64条规定，全国人大常委或者15以上的全国人大有权提议修改宪法。而在实践中，通常由中国共产党中央委员会首先提出修改宪法的建议案，然后由全国人大常委会或者15以上的全国人大代表接受，再向全国人大提出正式的宪法修改草案。
　　1995年中国共产党十四届五中全会通过了《中共中央关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，国务院根据这个精神，广泛征求各方面的意见，制定了《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要（草案）》，提请1996年3月召开的八届全国人大四次会议审议，这次全国人大会议经过审议，通过了这个纲要。而且，1985年司法部部长邹瑜在第六届全国人大常委会第十三次会议上对《关于在公民中基本普及法律常识的决议（草案）》所做的说明也清楚第描述了第一个五年全民普法运动出台提出建议的原因是由于“几年来，胡耀邦、邓小平、彭真等中央领导同志多次强调了这个问题”因此，党可以通过这种立法决策、立法规则的权力从而使得党的立法主张至少可以进入立法程序，为成为国家意志提供可能。
　　2、党中央对重要法案的事先批准和审查
　　党中央一直遵循着惯例所确定的模糊不定的基本原则，即全国人大及其常委会审议的法律，凡带重大原则性质的，事先报党中央批准；党中央主要确定所立法案的指导思想及重大原则问题，而不是事无巨细。
　　我们可以在1991年党中央《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》的文件中得到某种程度的肯定。这是党的历史上第一份确定党中央立法介入的范围和程序的文件。党中央对立法过程介入分四种情形：宪法的修改、某些重大政治方面和特别重大的经济、行政方面的法律草案，在提请全国人大审议前，都须经过党中央政治局（或党委）与中央全会的审议；其他法定机关提出的修宪议案，也需经全国人大常委会党组或全国人大中的党的领导小组报送党中央审定；政治方面的法律。在起草前应由全国人大常委会将立法思想和原则呈报党中央审批；政治方面的法律和重大经济、行政方面的法律，在提交全国人大或常委会审议前，由全国人大常委会党组呈报党中央政治局或其常委审批；中央对法律起草工作实行统一领导，凡由全国人大及其常委会起草的法律，一律由全国人大党委会党组报中央审批，其他部门起草的法律草案需报全国人大审议的，也由全国人大常委会党组统一报中央审批。
　　这一文件从决策上讲，规定的都是“立什么法，怎样立，为什么立”的问题，这些问题可比人大当“橡皮图章”有意义得多也有影响力的多，而该文件也显然有将党在立法中的地位、功能明确下来甚至正式下来的意图。
　　3、控制人大代表的比例与名额
　　我国的选举制度是人民代表大会制度，而“我国选举制度的运行是在中国共产党领导下发挥其作用的和功效的”。“在全国和地方各级人大代表中，共产党在比例上占优势，而民主党派与非党人士比例，原则上反映了我国党派关系的实际”。
　　笔者从《人民日报》统计的历届人大代表比例分析表中发现，无论哪届人大，中共党员所占比例总是绝对多数，第一届为54。49，第二届为57。75，第三届为54。83，第四届为76。8，第五届72。78，第六届为62。5，第七届为66。9，第八届为68。4，第九届为71。5。而人大代表中的党员“必须遵守党的纪律，发言、表决都不能违反党的方针、政策、决议、指示。”“代表首先是党员，不能因为当了代表就可以不遵守党纪。党当然不能对所有代表发号施令，但作为党员，不管你是代表也好，政府组成人员也好，都得按党的方针政策办事。”而事实上，在每次人大开会前，人大代表中的共产党员都被要求参加“组织生活”，听取党组织传达的中央精神，领会中央立法意图。而中国共产党是依前苏联模式建立的高度集权的政党，没有对党的绝对忠诚是不可能成为党员的，所以党员在政治上是绝对服从上级的。尽管近些年党对人大党员代表的纪律约束有所松动，但仍未妨碍党在立法时贯彻其意图。所以至今全国人大及其常委会从未否决一项党中央授意的法律，也没有哪一部法律未经党中央批准而在全国人大或常委会中通过的。
　　4、党中央向国家机构推荐重要干部担任重要公职
　　党中央直接干涉人大立法工作毕竟“名不正言不顺”，但是要实现党对立法工作领导的合法化，就需要一个公开的途径，即“推荐”制度。“推荐”制度一直是执政党控制当代中国政治、经济和文化机构的主要手段，而“作为国家机构的首长，可以不接受党委的命令；作为党员，不能不接受党委的命令”。党把经过考察后的优秀党员选派到各部门、各级政府以及重要的人民团体、社会团体担任领导干部，而且在“推荐”“选派”日益演化为“人事任免”的趋势下，党不仅实现了其对立法的影响力，而且也实现了对这些重要部门的合法领导。
　　在全国人大中，直接由中共中央委员会控制的干部名单包括委员长及副委员长，秘书长、副秘书长及委员，各个专门委员会的主任副主任。而在全国人大立法中其核心作用的委员长会议的成员就是委员长、副委员长和秘书长，委员长会议决定所有提交给代表大会和常委会的议案，决定常委会的立法程序，决定常委会的人事任免。当然，起立法核心作用的委员长会议，实际上也只是形式上讨论常委会党组已经决定的事项，而党组是绝对将非党人士的副委员长排除在外的。
　　5、党中央对各级国家机构中的党组织有直接控制力
　　党组制度是中国共产党创立的重要制度之一。现行党章规定：在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中成立党组，由该机关中负责工作的党员组成；党组成员不由党员代表大会产生，而是由批准党组成立的上级党委指定，党组成员服从上级党委的领导。
　　无论在立法机关、司法机关、行政机关均有各级党组存在。具体到人大来讲，各级人大虽然是所辖区内最高权力机关，但人大常委会都有党组领导，党组又受上一级党委领导，所以事实上各级人大是在同级党委的领导之下。同级党委可以对同级人大及其常委会党组发布指示、命令并指导工作，而同级人大及其常委会的党组须得向同级党委积极汇报工作、请示和报告工作。因此，当人大及其常委会在立法时，对党中央意图不清楚，可用“请求”方式要求党中央对该政策或指导进行明示、再肯定或解释含义，从而形成“自上而下”的过程。
　　由于党组这一形式的存在，法律法规与党的政策就很容易被混同，党中央可以把全国人大常委会党组的“意见”、“报告”以“转批”、“转发”形式，迅速将人大立法变为党内文件或将党内文件变为法律规范。例如，1986年12月8日《党中央办公厅转发〈关于县级以下人民代表大会换届选举工作若干问题的意见〉的通知》实际上就是把人大的立法转变为党内文件。1986年11月8日全国人大常委会党组提出《意见》，对1986年换届选举作出非常详细规定，内容就是对当时《选举法》和《地方组织法》的解释与修改（其中甚至包括与当时《选举法》和《地方组织法》相冲突的内容），从法理上讲就是一项“立法”草案。而在同年11月15日12月2日召开的第六届全国人大常委会第十八次会议上就通过了关于修改《选举法》和《地方组织法》的决定。而后的12月25日党中央办公厅、全国人大常委会办公厅联合发布《关于县、乡两级换届选举工作一些问题的紧急通知》，要求当年的选举“坚决按照中办发（1986）36号文件精神”（即12月8日的“通知”）办理。如此做法使得中办（1986）36号文件在法律和事实上有了法定约束力。
　　6、党的主张经过法定程序变为国家意志
　　中共十三大的政治报告提出，党的领导是政治领导。党对国家事务实行政治领导的基本方式是使党的主张经过法定程序转变为国家意志。所以，作为我国最高权力机关的全国人大，虽然在法理上能制定宪法和法律并有权追究政党违反宪法和法律的行为，但是在实际政治体制中人大却必须接受党领导人大的“默示权力”。所以，有些学者认为“法律”只不过是“政策”这个巨人的影子。例如，在党的十一届三中全会上提出了健全社会主义法制的目标；到了党的十二大，党提出了“党必须在宪法和法律范围内活动”这一重要的基本政治原则；1982年宪法修改时就将各政党都必须守法的法治原则确定在宪法中了。
　　近年来，人大的领导人在谈到党与立法关系时总是强调，“要以党的重要指导思想为指导”，自觉接受党的领导。全国人大常委委员长李鹏在2000年9月28日“全国省级人大常委会主任研讨班”讲话时强调，“三个代表”也是做好人大工作的指导思想。他回顾了十一届三中全会以来宪法几次修改后说，每次党的全国代表大会之后，全国人大都把大会提出的党的重要主张和方针政策通过法定程序载入宪法，变成国家和人民的意志。这充分体现了党对人大工作的领导，也体现了人大工作自觉接受党的领导。他在2000年11月2日的“全国人大常委会工作会议”中也要求“立法工作自觉接受党的领导”。
　　作为我国立法机关的全国人民代表大会，虽然在中国政治过程中不断增强其作用，但是其威望的提高、作用的增强并不是在共产党作用和权威缺失的条件下发生的。恰恰相反，这种地位的提升是共产党重视并提携的结果。在1998年九届全国人大第一次会议上，党的第二号领导人李鹏当选委员长。截至2000年11月2号，李鹏所领导的全国人大及其常委会在两年多的时间里就已经通过法律及有关法律问题的决定57件，最重要的在他的任期内通过了树立人大权威的《立法法》（2000年3月15日第九届全国人大第三次会议通过）。但是，我们应该看到，这种立法机构的活跃只是为了更好的实现执政党政治、经济和社会统治的功能，人大和执政党的关系一直没有跳出“形式和内容”的范畴。我国的执政党实际上已把国家机关的权力统一于全身，而且掌握着军事力量，决定着利益表达、综合、决策和执行的全过程，它已不同于世界各国中的一般意义上的政党，相当于国家组织却又超越了国家组织。这是社会主义国家的一般特征，也有中国自己的特点。
　　注释：
　　转引自：蔡定剑：《历史与变革新中国法制建设的历程》，中国政法大学1999年版，第127页
　　周叶中：《宪法学》，北京大学与高等教育出版社2000版，第393页
　　《人民日报》网络版，《人大知识》
　　全国人大常委办公厅：《中国人民代表大会文献资料汇编：19491990》，中国民主法制出版社1990年版，第327328页
　　蔡定剑：《历史与变革新中国法制建设的历程》，中国政法大学1999年版，第165166页
　　同，第291页
　　同
　　张友渔：《张友渔文选》（下），法律出版社1999年版，第401401页
　　同，第513514页
　　蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第243244页
　　韩丽：《中国立法过程中的非正式规则》，《战略与管理》2001年第五期
　　胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第36页
　　中华人民共和国宪法》第5条第3款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须给予追究。”
　　同，第259页，原话是“我国一直是个政策社会，依靠政策来治理国家，没有法律地位。如果说政策是个巨人，那么法律只是它的影子”。这里“政策”以我自己的理解应是党的政策。
　　李鹏：《用“三个代表”思想指导人大工作》，《人民日报》2000年9月29日，第1版
　　李鹏：《加强和改进立法工作提高立法水平和质量》，《人民日报》2000年11月3日，第1版