秦前红：中国地方的兴起所引发的宪政问题

　　伏尔泰曾经说过，中华帝国的统治者面对一个幅员辽阔的版图，心中自然会产生一种复杂的感觉，而其感情当然也会丰富起来。前日在广州时还是艳阳高照，街上的男男女女几乎一身短装，而回到地处中部的武汉，却已是秋风秋雨，一片愁煞人家的景象。
　　一个大国的治理，抛却价值层面的考量外，其政治统治的有效性直接取决于能否做到“上令下通，下情上达”。以此来衡诸当下我国中央与地方关系的实际，其结果应该不令人那么振奋。以我自己的判断看来，我国宪法上的相关制度设计在现实的展开中面临严重的失灵问题。这可从许多方面来证成我的上述的观点：行政系统的能力极度虚弱，许多时候要仰赖于党的组织系统来弥补其能力的不足，在另一种角度来说，这导致了法律问题的政治化解决，邪教问题、房地产调控问题都是依循这样一个路径解决的；现有的法律监督制度无法解决愈演愈烈的地方立法僭越国家立法问题，地方通过立法手段实施“利益抢滩”已成为地方挑战中央的重要手段；信访案件的大量上升突显了个案之治，并非一种普遍主义的解决思路，而其概率被认为同“海底和”差不多一样的稀少，信访问题其实不过民意“上达”不畅的另一种诉说；中央要求以民为本，实施减轻农民负担柔情政策，但地方性的制度扩张却带来了机构和人员的扩张，中央与地方的不同考虑使得“减负”政策效果极为有限
　　上述诸多危机其实是“常态宪政”脱轨的表征，究其原因可以归纳出林林总总：宪法中有关中央与地方关系的设计忽略了两者之间的权力制衡制度的系统性；下级人民代表大会选举产生上级人民代表大会制度，形成了权力与权威的倒置、权力与“合法性”的不匹配；市场经济引致的利益多元化与行政主导的路径依赖之间产生了内在的紧张等等。但其中最重要的原因在于地方崛起，这使地方获得了挑战中央和与中央讨价还价的能力。
　　地方崛起的原因可以总结为以下几个方面：
　　第一，从中央到乡镇的四级纵向管理系统必然导致中央政令的传达“失真”，地方获得了利用信息扭曲牟取自身利益的制度空间；
　　第二，地方在形成和强化自己利益的过程中，产生了不同的角色意识，并由此形成不同的立场选择。对于中央的政策它们通常立基于利益取向而采取相应的执行态度。符合自身利益的，它就努力刚性地执行，不符合它的利益，它就弹性地变通执行。这就是中国常有的所谓“上有政策，下有对策现象”。
　　第三，政治国家的强大导致了马科斯韦伯所说的官僚科层现象。中央政府治理的理性局限导致庞大的地方官僚队伍中，只有少量部分由其任命和控制。任命与责任的对应关系会促使地方政府官员更注重地方的“指令”。
　　第四，地方财政能力的提升使过去因为依靠中央财政供给而产生的服从受到了动摇，司法机关的“地方化”加剧了利益整合的成本，而日益突出的地方官商一体或官商勾结现象，则更加助长了地方势力的膨胀。
　　上述问题的解决是对当下中国人智慧的极大考验。其思路无非为两条：要么听任中央与地方的渐行渐远，使两种利益在离心的轨道上得到“满足”；要么在遵循国家认同民族一体原则的前提下，经由合理的制度安排形成二者利益的良性互动。从宪政的角度来考量，其当务之急应在于：一方面应保证司法判断的独立行使和合宪性审查制度的良好运行，让社会公共利益有一个可信赖的守护者；另一方面则应有新闻自由来克服信息淤塞，实现政令畅通与民意彰显。