秦前红李元：中国应建立立法助理制度

　　立法助理制度是随着近代各国立法工作专门化和立法职能不断强化而发展起来的、协助立法机关工作的一项立法制度。许多国家都建立了相对完备的立法助理制度。仅以美国为例：早在19世纪20年代，美国国会就开始着手雇佣助理人员；1946年还专门通过立法改革法规定国会常设委员会助理的数量及薪金支出等事宜；到目前为止，美国众议院议员私人助理有8000人，常设委员会有助理2200人，参议院有私人助理4000多人。为了加强我国人大的立法工作，提高立法的质量，我国也应建立具有自己特色的立法助理制度。
　　中国建立立法助理制度的必要性在于：
　　首先立法助理制度能满足立法民主化的要求。衡量立法的民主化，不仅要以立法过程中参与人数的多寡、立法者来源与构成的多元化、广泛性作为标尺，更要以立法的实际内容作为考量的基础。当代议会民主立法的实践和职业立法队伍异军突起的事实表明，对于现代意义的立法民主应采取广义的扩大解释，而不限于民主的字面含义。现代立法追求的是一系列程序制度保障下的实质内容的民主，立法的目的是要体现民意、顺应民意，而普通公民自己无法完成，需要凭借立法职业者的收集、整理和表达民意的活动和中介活动发挥利益聚合功能。立法助理作为实际进行立法的专业人员，能运用自己的专业知识、专业技能，将民众零乱、分散的意志、愿望和要求进行集中、整理、分析过滤、归纳综合成型，最终以文字的形式表达出来。而且以法学专业人士作为立法助理，他们以其所拥有的大量丰富的专业知识和立法知识、爱好规则和秩序的本能、冷静审慎的思维方式，正好可以消融来自人民代表的感性冲动、盲目狂热和法律知识储备的不足。
　　其次立法助理制度能满足立法科学化的要求。立法本身是一门学问，要想制定出好的法律，必须掌握科学的立法知识。立法的科学化的含义应该是完整的，具体体现在科学的立法观、科学的立法制度、科学的立法技术等层面。从科学的立法观来说，就是要实事求是，尊重实际，注重立法效益。结合立法助理制度而言，立法助理一般“一对一”协助委员进行立法，用自己科学的理论作为大量立法准备工作的基础，从而更好地应对因加入WTO履行成员国义务和实现依法治国目标所带来的繁重立法任务；而且各种专门化的立法（如网络立法、电子商务立法、信息立法等）也需要借助立法助理的专业素养来弥补人民代表在专业结构知识上的不足，加速各类专业化过程，避免立法上的错误与失误，提高立法效率。从科学的立法技术上讲，现代社会是以科学技术的迅速发展为主要特征的社会，大量的非注重立法技术不足以正确解决的问题被摆在立法者目前，要求立法者给予调整。这就迫使立法者无论是自觉还是不自觉，都不能不考虑和采取必要的立法方法、立法策略和立法操作技巧。而这些立法方法、策略、技巧，不仅是一种经验的积累，也是学习掌握最新技术并将其运用到立法的一种能力，而立法助理制度可以有效地解决这一需求。
　　再次立法助理制度可以加上我国法律职业共同体的构建，消解民主与法治之间通常会有的紧张。以人民代表大会所代表的民主形式可能潜在地存在两个方面的缺失：第一，它有可能为多数人操纵和利用“集体的意志”来进行个人或少数人的专制留下空隙，容易导致多数人对少数人的压迫，也容易导致一小部分人利用占统治地位的多数人的意志来压迫另外一小部分人：第二，多数人的意志可能并非等同于正义，因为我们没有理由认为多数决策具有一种更高的超个人的智慧。立法助理与人民代表智慧与经验的结合，不仅可使代议机关与司法机关找到一种可以沟通与协商的共同话语体系，而且法律人的理性思维也可以提供某种反极端民主、牵制极端民主的平衡措施，为少数基于正义而抗衡多数提供程序性、制度性的安排。
　　最后，在一个国家法制的权威一定意义是由法律从业人员的社会声威与地位层级等来表征的。当我们一方面以大跃进的速度扩张大学法学院和扩招法科学生的时候，另一方面却把大量法科毕业生杯葛起来，甚至使其不得不弃用所学法律专业知识而另外谋生时，此时此刻或许法律的尊严也遭到了贬损。建立立法助理制度从形而下的角度而言，可以开辟法科学生另外一片用武之地，实现社会多元利益的正和博弈。
　　在我国建立立法助理制度只是提高常委会组成人员审议法律、法规水平的一种形式。这种形式是否可行，取决于立法助理如何在现有的立法体制中发挥作用。就目前而言，我国现行法律对立法助理制度没有任何规定，因此我们在设计这一制度的具体运作方式时有很大的空间。
　　（一）人力资源管理制度
　　1、产生条件：立法助理应该具备能够胜任立法工作的基本条件，主要有以下几个方面：1）学识条件：立法助理应具备法律方面的素养，一般应是法律专业方面的人才，具有本科以上学历。不仅应该懂得法律基础知识，还应具备立法方面的知识以及与从事职业相关的部门法方面的知识。2）业务条件：立法助理应该从事相关工作满一定年限。3）能力条件：应具备一定组织能力和管理能力、一定的综合判断能力，对纷繁复杂的立法信息材料，能够去粗取精、去伪存真、由表及里、由此及彼的分析与判断；还应具备一定的反应能力与逻辑思维能力及语言表达能力。4）品行条件：立法助理要有良好的品德修养，能够客观、公正地执行职务。
　　2、产生方式：专职的立法助理，其性质应属国家公职人员，应按照国家工职人员管理办法进行录用、考核、奖惩等，工资也应根据同等级别的国家公务员标准来从国库拨款进行发放；兼职的立法助理，应当在订立聘用合同时明确双方的权利义务，具体工资由双方协商。只有保证立法助理的利益，保证立法助理的工作条件，禁止立法助理从其他途径获取立法活动的经费，才能从一定程度上保证其中立性。
　　3、职责。立法助理最显著的特点是立法助理按照自己研究的专业方向，为权力机关组成人员提供“一对一”的法律服务，协助他们进行调查研究，在科学论证的基础上提出立法建议；在有关委员会的主导下，拟订法律草案，并就法律草案广泛征求各界人士的意见；对正在制定或拟提交审议的法规案进行解读，为委员准备人大会辩论、质询、听证、讨论等发言材料、参考意见和法律资料，委员可以根据自己的理解、判断对这些意见进行采纳或者不采纳。
　　（二）监督制度
　　为了不使立法助理过度影响从而控制委员意见，为了防止新的越权和新的权力分解，为了防止立法助理在立法意见中过度参与、影响立法机关的立法倾向而使立法助理成为“隐形立法主体”，应该有一个机构保证正确使用立法助理和保证立法助理的意见得以表达。立法助理应该保证其中立性，不与立法有利害关系的部门发生利益联系。但是立法助理会形成自己的利益集团，从而进行“间接立法”。“在有的西方国家，立法助理已不仅仅是议员的助手，而成为‘议程安排者’、‘政策的创议者’、‘政策的妥协者’、‘议会的首席调查员’和‘法律制定者’。在这些国家，几乎每个法案的通过都是助理们的杰作，议员在决策中的作用不过是立法助理的代言人罢了。而且，立法助理本身还可能结成利益集团，蜕变为官僚，同时也可能与行政部门的公务员或社会利益集团的代表勾结起来控制某些立法，使社会官僚化”而且正如有些学者所说：“尽管影响立法的法学理论很可能与这些利益群体素不相识，但这并不影响立法后果自然要给某个群体带来意外的收获因为，任何一种务实的、立场鲜明的立法理论，如果不利于此利益群体，就必定要有利于彼利益群体”。所以为了避免立法助理受到各种利益集团的影响，保证其中立性，就必须有一套制度予以保证。其中应包括：1）回避制度：即要求立法助理不得与所助理的委员有近亲属关系或者有任何利害关系，而且立法助理也不得在本人所服务的机关推荐自己的亲属。2）工作公开制度：立法助理工作要保持透明度，特别是立法参与所用的信息资料、参考意见都要公开，定期向公众发布。3）立法责任制度：立法助理违反职责要求而没有严重违反法律法规时应承担相应的内部责任；对于违反法律的行为，应追究其民事或者刑事责任。4）收入审查制度：即工资外收入不得超过工资的一定比例；接受礼品不得超过一定金额；接受非官方渠道出资旅行的，不得超过一定天数；不动产所有权、土地使用权、矿业权等其他有关权利和各种有价证券需要明确登记。
　　20世纪以来的科技迅速度发展，社会日益多元化和专业化，新的社会关系和社会现象层出不穷，它们要求立法者对其有相当程度地了解和把握，这不是出自各个阶层的人民代表都可以做到的，因此对立法助理的需求也日益提升。现代行政权的过度膨胀使得行政机关需要广纳专才，相比较而言，权力机关虽有民意基础但如无具备专业知识的代表来监督行政机关，效用恐怕会大打折扣。所以立法助理制度的建立，已成为不可阻挡的趋势。但是，立法助理制度毕竟发端于西方政治社会中，它的出现有着其内生与外生因素。由于中西方代议制度的不同，使得西方议员立法助理制度与中国人大常委立法助理在此基础上有了不同的特征，如在西方国家授权立法机构中并没有设立立法助理，那么在我国独特的立法体制背景之下，我国授权立法是否有必要设立立法助理？就是一个鲜明的本土问题。中国特殊的国情和背景，决定了中国立法助理制度的建立必然是循序渐进的，所以我们只能逐步建立和完善，使之展现出“细节之变的制度力量”。