莫于川：是与民争利还是服务便民透过农地权益行政案件看政府机关

　　【摘要】不断出现的拆迁血案和土地腐败案件表明，政府机关与民争利现象已成为土地管理领域的突出弊端，成为影响社会稳定的重大因素，必须切断各种不正当的利益链条，建构新型的政企关系，按照防治政府机关与民争利弊端、促进社会和谐的四项原则，也即城市化进程与农地流转带来土地增值分享的原则、创新土地制度与严守权利克减底线相结合的原则、完善农民权益保护机制夯实和谐社会基础的原则、以建设服务型政府理念解决农地权益争议的原则，采取有效的法律措施加以解决。
　　【关键词】土地案件；与民争利；政府机关；角色错位；法律措施
　　从财产法治的视角看，我国土地征收征用实践中存在诸多现实问题，突出的是政府机关与民争利，政企联手与民争利；滥用征地权力，征用范围过宽；征地程序不完善，缺乏透明度和民众参与；征地补偿费不合理、不到位；安置途径简单化，社会保障不力；对违法占地行为处罚过轻、监管不力等。因此，现在须要按照法治政府和服务型政府的要求重新审视我国土地征收征用制度和农民土地权益保护机制。
　　一、政府机关与民争利现象已成为土地管理领域的突出弊端
　　据统计，2008年全国法院受理一审行政案件108398件，比上年增加了6。17。其中，土地与房地产案件名列前三位。据一些基层法院的统计，自2007年7月1日《物权法》实施以来，土地与房地产案件迅猛增加，土地案件较以往增加了20，房屋登记案件增加5〔1〕。2009年以来，此类案件仍然有增无减，而且产生重大社会负面影响的影响性案件也在增多。因此，在过去一年多最高人民法院一直在着手制定《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，意在从加强司法解释的角度来完善土地争议解决制度。
　　许多典型案例和统计数据表明，土地领域的政府机关与民争利现象广泛存在且矛盾突出，成为损害民众利益和贬损政府形象，恶化党群关系、政民关系，阻碍法治政府建设进程的严重弊端，必须高度重视、系统研究、妥善解决。例如，在华北地区某个较大的市，6年前市政府通过“拆分审批”和扩大解释“单独选址”等手段，规避法定审批程序，以提供大学分校建设用地的公共利益名义强行低价征收一千多亩农村集体土地，还通过政府公关手段干扰法律救济过程，引起极大民怨和社会不稳定，至今没有完全解决好，当事各方一直处于痛苦、怨恨或困扰中。
　　现在民间已有一些诙谐说法，例如说“新官上任三把火”变成了“新官上任先征地”，把“新官上任”解读为“新官商人”。对这些民间批评不可一笑置之，它们隐含着普遍社会认知和公共管理危机的因素。
　　二、必须切断各种不正当的利益链条，建构新型的政企关系
　　集体所有的农村土地如果转变为非农用途须经批准，经政府征收变成国有土地，在土地用途转换过程中大大增值，但按集体土地用途给予农民很低标准的补偿（失地农民的生活受到极大的影响甚至陷入绝境）。例如政府征用农地，通过农村集体组织给予农民很少的钱（例如10万块钱一亩）就打发了，然后以至少高出10倍、20倍或更高的价格卖出，“级差地租”进入某些政府机关的腰包（当然也存在通过贱卖把巨大利益又轻巧地转送出去的情形）。全国每年300万亩以上耕地被征用，好几万亿的增值，相当于全国GDP的百分之几，数量非常大，非常诱惑人，于是许多政府机关和房地产商人都紧盯着这块鲜美的肥肉。
　　许多典型案例表明，一些政府机关或者独自或者与某些企业、个人联手，穷尽一切行政手段和其他手段伸手攫取农民的土地权益，尝到甜头后产生强大的利益冲动，已经固化为各种不正当的利益机制，严重损害民众利益，侵蚀干部队伍，贬损政府形象，恶化党群关系、政民关系。在深化改革、转型发展的新时期，必须切断各种复杂交织的利益链条，建构新型的政企关系。
　　为此，需要严格依法实行公务员制度，首先要改进干部政绩考核办法，形成更科学的政府绩效评价机制和干部政绩考核机制，从根本上切断多种弊端所系的利益链条；否则，追求形象工程的成长冲动加上缺乏建设资金的财政现状形成的巨大矛盾，足以冲破任何地方党政官员的道德约束，难免日益大胆、逐渐成瘾地走上与民争利的执政、行政、为官的套路。
　　至于在土地管理领域的某些不正常的政企关系（当然也会涉及政府与市场、与社会、与公民的关系）长期以来为人诟病，理应按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求，从那种或胶着、或疏远、或对立的不正常关系，转变为合作、指导、服务的新型关系，这是建设法治政府和服务型政府的基本要求。
　　三、防治政府机关与民争利弊端、促进社会和谐的四项原则
　　为防治政府机关与民争利的严重弊端，促进政民一致、社会和谐，在土地制度建构和运行过程中以及土地权益争议解决过程中应坚持如下四项原则。
　　（一）城市化进程与农地流转带来土地增值分享的原则
　　笔者曾闻南方某直辖市有一个案子，农村土地被征收后一直没有开发，待10年后开发商进入，这里已经成了城中村，地价猛增，但开发商依然按照农地征用及附着物的标准对农民进行补偿（依据法律规定对农村土地上的房屋补偿与对城市房屋拆迁的补偿相差5倍）。对此，农民当然不答应，矛盾迅速激化。
　　农地问题非常普遍、严重和复杂。人们常说三农（农业、农村、农民）问题，如果加上农地，实际上就成为四农问题。其中最根本的是农民和农地，因为人和地的关系是最基础的社会关系。农地问题的关键是农村土地制度改革往哪个方向走。城市土地使用制度改革从深圳开始，到今天已形成土地使用权的出让、转让等配套制度，这个市场相对成熟、稳定；现在更突出的乃是农地权益矛盾。
　　城市建设发展所需要的土地，或者第二产业、第三产业等新产业所需要的土地从哪里来？一般做法是政府统一征地，集体所有土地一下变为国有土地，再由政府开发出让，获得改变用途后的价差。政府征地往往演变为强制搬迁，引起政府与民众的激烈冲突。如果改变方式，由农民自己与开发商进行商谈博弈，将土地承包经营权也即使用权和收益权由农民做主处置（例如入股），既满足企业、第二产业和第三产业发展对土地的需求，这对农民来说也就是帮助他们行使更多的民主权利。这样，政府就退到后面去，不再拿财政资金征地再出让给开发商，减少与失地农民的矛盾冲突，也能加大力度把农村土地正常流转起来。
　　农地的非农化，关键的问题是增值收益如何分配。农地如果转用于工业建设用地，在农地非农化的时候一般要把农地征收为国有土地，由政府把土地出让给开发商，政府由此获得数倍、数十倍甚至上百倍于征地费的出让金。这部分增值非常大，不宜像过去那样全由政府拿走（例如通过增值税全部归国家），一点也不给农民，那是不合理的，也不能解决长期保障社会稳定的问题；但也不宜全部归农民集体，因为其中很大一部分是外部因素、公益因素带来的增值，例如政府投入巨资建设地铁，推动城市化进程等带来周边地价上涨。关于农地用途改变后的增值部分究竟如何分配，这是一个关涉利益分配调整的重大问题，笔者认为必须坚持利益平衡原则，在国家、集体、农民个人以及开发商之间进行合理分配。分配比例也可是动态变化的，但再不能像过去那样不给农民任何好处。
　　出台涉及改变土地用途的制度革新举措，需要考虑风险问题，这是要在前进过程中探索解决的问题。笔者认为可以把选择权利交给农民，通过农地管理民主化来解决。过去常说一句话：“谁能够真正关注、理解、解决好自己的利益所在？是自己。”实际上这就是通过机制重建，让农民能够切实享有更多的选择权。
　　（二）创新土地制度与严守权利克减底线相结合的原则
　　作为私权利的财产权当然可以受到限制，但它也是一种基本权利（社会经济权利），应当严守克减底线和法律程序。推出土地制度革新举措应坚持法治精神，防止借创新之名行营私之实。我将这个基本界限概括为如下四项原则：1。对于公民来说属于赋权（权利）性、授益性、可选择性的规范出台和制度创新，可以适当宽松一点；2。对于公民来说属于权限（权利）性、损益性、禁止性的规范出台和制度创新则应非常谨慎和严格审视；3。创新举措的出发点、目的性必须正当，必须坚持以人为本，实现私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾平衡；4。创新举措的社会效果应与主观动机相统一，有助于贴近出发点和归宿点。土地制度革新举措与这些原则符合就坚持实行，不符合就应改正或摒弃。否则，创新举措变了味，偏离正确方向，民众反映强烈，政府形象受损。
　　（三）完善农民权益保护机制夯实和谐社会基础的原则
　　立法建制、依法有效地保护农民权益特别是农地权益，具有巨大而深远的战略意义。党和国家高度重视涉农问题，曾出台一系列的土地政策文件，也制定过一些土地法律规范，但立法建制和政策调整远不适应经济社会发展的客观要求。因此，按照以人为本、服务便民的要求逐步完善农民权益特别是农地权益保护的有关法律体系和机制方式，对于妥善解决涉农问题，持续推动农村改革发展，具有重大战略意义和法治发展意义，成为构建我国和谐社会的基础环节。
　　应当按照财产法治精神和《物权法》的规定，从深化征地制度改革，规范征地审批权限和程序，改进征地补偿费的确定及分配方法，完善面向失地农民的社会保障制度，加强对征地补偿的监督等方面入手，逐步完善我国的土地征收征用制度。对当下各地推出的农村土地流转制度革新举措，要用发展和法治的眼光来看待，冷静和宽容的态度来对待，同时改革的主事者也应更严谨、更审慎地对待农地改革创新工作。
　　（四）以建设服务型政府理念解决农地权益争议的原则
　　过去三十余年的改革，我国在土地政策和土地法制方面走过的路程，可以概括为：国家所有、集体所有的二元结构虽然一直没有变，但在不变中还是呈现出“从可承包，到可出让，再到可入股”这样逐渐放松政府规制、多元化多样化运行的趋势。对此，普遍的社会认知也走过了从一律反对、到逐渐接受、再到普遍推行，乃至通过立法建制加以制度保障的轨迹。三十余年来出现的农村土地改革举措，从总体上、主观上讲，应当说主事者还是想有利于实现和保护农民的土地权益，让农民更多地享受经济改革和发展的成果，通过调整财产政策、完善财产法治，来巩固民本、改善民生。
　　当今社会，政府改革已成为各个国家、地区应对新的社会发展和环境变化而进行的战略变革。在传统的管理型政府中，政府作为富有多方面优势的管理主体，处于管理的核心位置，驱使着作为管理客体的整个社会围绕政府的意志和活动运行。管理型政府施展控制的前提是社会处于低度复杂性、不确定性的历史状态。到了20世纪后期，随着社会的复杂性、不确定性的迅速增长，管理型政府的控制模式开始出现失灵的情形，特别是进入2l世纪，这种政府控制失灵的情形日益突出。建立服务型政府则意味着政府由原来的控制者，改变为引导者和服务者，政府从以控制管理为要务转变为以提供服务为要务，管理目标由经济领域更多地转移到公共服务领域。服务型政府适应了我国面对工业化与后工业化两个过程一起走的现实，是一种更理性、有效率的政府模式。从管理型政府向服务型政府的转变，是政府管理模式的革命性改变，它有利于推进土地制度改革创新，至少有利于促使此类新举措符合法治化发展方向，而这些举措的采行也有利于建设服务型政府。
　　四、结语
　　土地是人类生存发展的基础性条件，大力促进并有效保护农地权益是从根本上解决涉农问题的一个关键。尤其是在社会转型、改革深化、发展加速的当下，推动土地制度革新更需要探索勇气、科学态度和法治精神。下一步应以农地权益保护为核心，通过观念更新、制度革新、方法创新和政策调整，不断完善我国农村土地制度，依照宪法和法律的精神、原则和规范，有效保护农民的土地权利，有效防控行政权力的滥用，这对于推动我国经济、政治、文化全面建设与社会和谐，具有重大和深远的法治发展意义。
　　【注释】
　　〔1〕陈煜儒：最高法拟出土地行政案审理司法解释〔N〕法制日报，20091105。