莫于川：“白皮书”活动的法治发展意义

　　背景
　　2004年2月，上海市高级人民法院发布“新中国成立以来中国法制史上的首份行政审判‘白皮书’”。从上海的地方试验开始，中国各级地方法院纷纷开展行政审判“白皮书”的探索。为创新行政审判工作方式，变消极裁判、被动司法为主动服务、能动司法，最高人民法院在2009年年初下发了《关于在全国法院开展行政审判“白皮书”活动的通知》，并将浙江省高级人民法院的“白皮书”转发各地以供参考。全国各级人民法院积极响应，结合当地具体情况，普遍开展了这项活动，并且收到良好的社会效果。
　　改革开放走过30多年艰辛路程并取得伟大成绩之后，在各方面改革不断深化的进程中，法制革新也出现了民主化、科学化和法治化趋势，许多领域都在推进制度创新、机制创新和方法创新，人民法院开展的行政审判“白皮书”活动正是这个大潮流中的一朵浪花。
　　当代行政法制民主化潮流的体现
　　现代法治精神要求对于行政机关行使国家行政权力的过程依法予以强有力的外部监督约束，于是产生了“以权力制约权力”的行政诉讼制度。为了回应经济快速增长和社会转型发展的客观要求，被称为公民权利在常态法制下最后一道保障线的人民法院，目前正在开展行政审判“白皮书”活动，例如，不少法院的“白皮书”针对行政机关败诉原因和行政执法中存在的突出问题进行细致剖析和诚恳通报，针对当地行政执法现状系统地提出改进建议。这种做法，有利于促进司法裁判与行政执法的良性互动，提高行政机关依法行政水平，有利于增进党委、人大和政府对人民法院行政审判工作的理解、关心和支持，改善行政审判的外部环境。
　　上述制度创新、机制创新和方法创新不是偶然、孤立的，是当代行政法制民主化潮流的体现，具有重大的行政法治发展意义。
　　首先，它与行政机关在建设服务型政府过程中实施行政指导等柔性管理方式相类似，是有克制、重实效的积极能动司法的一种表现。近年来，许多行政机关通过实施柔性管理手段的行政指导举措，产生了改善政民关系、降低监管成本、提高服务水平的行政改革成效。而行政审判“白皮书”活动，通过推行主动服务、能动司法、司法建议，也能达到推动行政机关改进行政管理工作，促进提高行政执法水平的效果。
　　其次，促使行政机关更为客观地认识自己、找到差距，更有针对性地改进工作。人民法院从简单的控权角色，转向注重柔性监督、辅导监督、有效监督的积极监督角色，有助于促使行政机关更清晰地认识自己，更全面地依法行政，加快建设法治政府的步伐。其深层原因和法理基础是在我国人民代表大会制度下，司法机关与行政机关都是为人民服务和维护法制的国家机关，工作价值和发展目标是一致的。
　　再次，从只是发生纠纷后如何依法公正地解决纠纷，到在此基础上以倒推方式进行分析，积极提出专业性、针对性、适用性很强的意见和建议，帮助行政机关改进管理工作，在事前、事中减少纠纷，也减轻后续的司法解决的压力和成本。这是司法机关认真践行科学发展观、积极履行社会责任的具体体现。
　　当然，由我国宪政制度确定的人民法院的特殊监督功能和救济功能，也不能被忽视和废弃。在违法侵权的被诉行政行为嫌疑面前，人民法院不能只“唱红脸”，该“唱黑脸”的时候还得“唱黑脸”，运用司法判断权力，通过司法判决否定被诉的违法侵权行政行为，及时公正地回应行政相对人的合法合理诉求，在当头棒喝之后再给予分析说理和建议帮助。这更能达到矫正和教育的双重功能，与“白皮书”的角色不相矛盾，二者的功能异曲同工、相辅相成。
　　推出行政法制和司法制度革新举措应坚持的指导原则
　　近年来我国越来越多地出现了行政法制改革、司法改革及其他领域改革的许多新做法，包括地方进行的体制、机制和方法创新做法，这符合我国深化改革、加快发展的实际和宪法第三条规定的充分发挥地方的主动性、积极性的原则。尽管因此发生的新案例和引起的争论会增多，但笔者认为，还是应当用宽容开放的心态、系统长远的眼光去看待，这才有利于新生事物生长。
　　但是，体制、机制和方法创新也需要把握一些基本的界限、底线，新出现的事物并不必然具有合法性、合理性、正当性。笔者认为，在推出行政法制和司法制度革新举措的时候，对于行政机关和司法机关应有一些原则界限的约束，或者说应当坚持如下指导原则：
　　其一，对公民来说是给予他权利的、授益性的、让他有更多选择性的制度规范，可以宽松一点。比如，关于行政指导的方式、行政合同的方式、行政奖励的方式、行政资助的方式，作出这方面的规定虽然也有争议，但是对公民来说这是给予他权利的、授益性的、让他有更多选择性的制度规范，所以就可宽松一点，行政执法实践中也正是这样进行着广泛尝试。
　　其二，对公民来说，禁止性的、限制权利的、损害他利益的规范，就应该非常谨慎和严格地审视之、处理之。例如前一段成为社会热议对象的“钓鱼执法”案件，就理应受到各方面的严厉置疑。
　　其三，要考察革新举措的出发点和目的性，注重私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾平衡，还要坚持以人为本、法治底线和人权底线。
　　其四，要注重社会效果，看看革新举措的效果是不是贴近了出发点和归宿点。如果一个机关推出某项新举措之后，自己方便了、有效率了、减少成本了，但人民群众、其他机关却不方便了，人民群众没有选择性、失去安全感，那就损害了人民群众的根本利益，背离了国家机关的服务宗旨。
　　笔者认为，凡是符合上述指导原则的革新举措应坚持实行并不断完善，不符合者就必须改正或摒弃；而且，法制革新举措应尽可能及时通过立法、修法加以确认和保障，舒缓和减少革新举措与现行法制的矛盾和张力，促使革新举措得以顺利推行。这是改革主事者必须认真体用的方法论，也是现代法治的基本要求。具体而言，本文所讨论的行政审判“白皮书”活动及其他司法创新实践，正在为行政诉讼法制的进一步完善和有效实施积累必要经验、创造更好条件，有助于提升行政审判工作的法治化水平，推动法治政府和服务型政府建设，值得关注期待和支持帮助。