莫于川：中国行政调查制度的若干问题与完善路向

　　【摘要】在全面推进依法行政、建设法治政府的大背景下，中国的行政调查制度虽有一定进步，但与主客观要求存在较大差距。从实践来看，中国的行政调查制度存在诸多突出问题，亟须研究解决。建议从完善行政调查制度的基本原则体系、行政调查主体制度、行政调查方法体系、行政调查程序制度、行政调查信息的使用和保密制度、行政调查救济制度等方面入手，来完善中国的行政调查制度，使其符合行政法治原则和行政管理需求，健康高效运行。
　　【关键词】行政调查；基本原则；调查主体；调查方法；调查程序
　　引言：一起行政调查诉讼案引起的思考
　　【基本案情】江苏省南京市江浦消防器材厂因不服5000元的行政处罚决定，愤而将南京市统计局推上了法院被告席（《现代快报》曾报道过此案），日前这起南京市统计史上的首次行政诉讼案有了一个结果：玄武区人民法院一审判决被告南京市统计局败诉。
　　据悉，引发这起行政官司的起因是：2003年初，南京市统计局根据国家及省统计局的统一安排，对辖区内有关企业进行全国性的投入产出调查；本案原告江浦消防器材厂被列入调查对象，但该厂对此未予理睬。南京市统计局认为，江浦消防器材厂以各种借口拒绝参加由统计局组织的统计业务培训会议，拒不领取统计报表，对依法发出的《统计检查查询书》不按期据实答复，其行为已经影响了整个调查工作的推进。依据有关法规，该厂已经构成拒报统计资料的违法行为，遂对其作出行政处罚决定。江浦消防器材厂认为，南京市统计局仅仅下发一个培训会议通知，企业须参加培训会才能拿到调查报表，且将培训安排在一个风景区召开，食宿费用需企业自理，这与国家规定培训费用由财政解决相悖，有乱收费之嫌。
　　玄武区人民法院经审理认为：被告南京市统计局发出《统计检查查询书》被诉是因其进行统计执法检查时，法律法规并未规定统计检查员在执法检查以外发出《统计检查查询书》，故市统计局发出的《统计检查查询书》的形式要件和文书内容不规范；此外，被告在实施行政行为时，未对原告违法行为的违法程度作出认定就直接给予处罚的做法属于认定事实不清。故判决：撤销被告南京市统计局2003年6月24日作出的宁统行决字【2003第004号】行政处罚决定书，同时责令被告对原告江浦消防器材厂在南京市投入产出调查期间的行为，重新作出具体回应〔1〕。
　　本案例提出了如下值得深入思考、亟待认真回答的问题：（1）行政调查行为与统计执法行为是什么关系？（2）统计局所作投入产出调查行为有无强制性？（3）如何确定行政相对人配合行政调查的义务？（4）将投入产出调查捆绑上培训会议是否合法？笔者下文的讨论有助于回答这些问题。
　　一、推进依法行政与完善行政调查制度
　　中国于1999年以宪法修正案的方式确立了依法治国的基本方略（1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议按照修宪程序通过了第十三条宪法修正案，规定：宪法第五条增加一款，作为第一款，内容是“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。这被称为“依法治国入宪”、“法治国家条款”）。在宏大的法治系统工程的推进过程中，政府机关是否依法行政、依法办事，成为一个重点、难点和基础环节。这是因为：法律的实施无疑是所有国家机关和全体公民及各类社会组织的共同任务，但最主要的一类承担任务者是政府机关，如果没有科学合理、坚强有力的政府机关依法行政的机制，则立法机关的努力成果将束之高阁，司法机关的监督救济将疲于奔命，依法治国方略也就难以落实到位，故依法行政成为依法治国的一个重点环节；行政权力行使过程的特点是强调集中，追求效率，实行首长负责制，拥有自由裁量权，具有扩张和滥用的倾向，这就容易使掌握行政权力者习惯于按个人意志办事，忽视依法行使行政权力，故依法行政也是依法治国最难实现的一个环节；从行政管理实务来看，与立法、司法、监督等法制环节相比，行政部门与人民群众联系最广泛、最经常、最密切、最直接且易于出现问题，故政府机关是否依法行政是依法治国的基础性环节。
　　1978年召开的党的十一届三中全会决定实行改革开放以来，特别是1992年、1999年先后通过修宪确定实行和发展社会主义市场经济以来，中国的经济、政治、文化和社会领域取得令人瞩目的发展，行政法制建设获得很大进步并对经济、政治、文化和社会发展起到了特殊的保障作用；同时，与经济、政治、文化和社会发展的客观要求相比，依法行政还存在不小的差距，行政管理和行政法治实践过程中存在体制、机制和具体制度方面的一系列突出矛盾和问题，损害着人民群众的利益和政府机关的形象。在此背景下，2004年3月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》这一具有重大意义的纲领性文件，提出了建设法治政府的长远目标和具体要求。为此，须妥善解决行政法制建设中的诸多疑难问题；而行政调查制度的民主化、科学化和法治化就是重大课题之一。
　　关于行政调查，学界有不同的认识。在英美法等国家，行政调查往往被视为行政机关取得信息的一种技术手段，是一种辅助性的行政行为；在大陆法国家，行政调查往往被视为行政机关为作出有关行政行为（与其联系、决定的行政行为）搜集信息的一种程序活动，亦即一种程序性的行政行为。在中国行政法学界，对于行政调查的认识也是见仁见智，存在特殊行政行为说、中间行政行为说、程序行政行为说、事实行为说等观点〔2〕。例如，中国台湾地区学者的一种概括是：“行政机关为达成特定行政目的，掌握现实状况和发现真实，对相关之人、处所或物品，实施询问、观察或检验等资料搜集活动，称为行政调查。”〔3〕又如，中国内地学者的一种概括是：“行政法上的调查是指行政主体查明案件事实、获取证据的活动。除当场作出行政行为的案件外，调查是行政程序的必经程序。”〔4〕
　　可见，行政法学者或者将行政调查归类为一种行政行为（特殊行政行为、中间行政行为、程序行政行为、事实行为等），安排为行政行为制度的内容；或者将行政调查归类为行政程序链条中的一个环节，安排为行政程序制度的内容。
　　综合国内外学者的主流意见和行政管理实务的新近发展，这里将行政调查定义为：行政机关为实现一定行政目的，在启动行政程序之后、作出行政决定之前，依职权进行的收集资料、调取证据、查明事实的活动。此种定义的行政调查，有别于行政检查、行政监督等其他常见的行政法律概念。
　　二、中国行政调查制度的若干突出问题
　　行政调查作为一种重要的信息采集和事实认定的过程，贯穿于几乎所有的行政活动之中，行政行为的合法性认定在很大程度上取决于对案件事实的合法和深入的调查。行政调查作为一种行使行政权力、发挥特殊作用的行为，一方面在行政管理实务中被广泛、大量运用，另一方面也存在着操作无依据、不规范，易于产生违法侵权后果、侵害相对人合法权益的风险，因此许多国家或地区的行政程序法都设专章或专节或专门条款对行政调查加以规范。在我国，行政调查长期以来是“被遗忘的角落”，学术界未给予必要的关注，在立法和行政立法上也是薄弱环节（2008年10月1日起施行的地方政府规章《湖南省行政程序规定》属于一个例外，它用专门章节和9个条款来规范行政调查活动和证据制度。例如，其第六十六条规定：“行政程序启动后，行政机关应当调查事实，收集证据。”）故亟须加强行政调查理论研究，正确认识行政调查制度运行中存在的问题和发展趋势，以助于推进依法行政、建设法治政府。
　　从笔者的调查研究结果看，目前中国内地的行政调查制度运行中存在的主要矛盾和突出问题是：
　　1。行政调查主体资格如何确认的问题。在行政实务中常出现随意开展行政调查的现象，一些不具备行政主体资格、不是出于行政管理目的、没有法定授权或行政委托关系的组织也开展行政调查。行政调查对于受调查者来说是一种行政行为，存在主体资格问题的行政调查行为会带来违法侵权的风险。
　　2。行政调查的助手和公众参与的问题。行政调查是一个多元素、多环节的社会系统工程，需要各方面的参与、支持和帮助，这是行政民主化潮流下行政调查满足全社会对行政管理的现实需求的重要条件之一。但目前许多机构和人士对此缺乏正确的认识和态度，妨碍了行政调查的行政助手制度、公众参与制度的顺利推行。例如，广州市公安机关号召市民协助拍摄交通违章照片的行政调查创新举措受阻的教训就非常深刻。6年前，广州市每天有200万辆左右的汽车行驶在城市的道路上，交通警察只有2000名左右，交通违章事件非常多，调查任务极重，交通警察疲于奔命，民众和政府都不满意。为解决城市交通安全管理中这一突出问题，决定发动民众来协助调查，广州市公安局在媒体上发布了一个通告（亦即一个合作型的抽象行政指导意见），号召市民拍摄交通违章照片提供给公安机关，查证属实且符合通告要求的照片提供者，每张照片给予20元的行政奖励，并以此照片作为证据线索依法查处违章车辆。此创新举措很快产生了交通安全共同治理、政府民众各方满意的积极效果。但有一位因被拍违章照片受到处罚的广州市民赖先生认为，公安机关把国家赋予的行政处罚权的组成部分行政调查权交给老百姓行使，是没有依法行政的表现，对以市民所拍违章照片作为证据的行政处罚不服而提起诉讼。广州市中级法院于2004年11月作出的生效判决否定了号召市民拍摄违章照片协助行政调查的做法，迫使广州市公安局在媒体上再度发布通告，暂停实施此项行政指导和行政奖励举措，号召市民协助行政调查这一创新举措就此夭折，留下了极大的遗憾。
　　3。行政调查成本和效益不协调的问题。行政调查是一个复杂的社会系统工程，主体很多、成本很高，由谁埋单、如何分担成本的问题一直没有解决好，既存在行政机关大量调查、独自埋单、成本高、难以为继的现象，同时也存在行政机关动辄发号施令、转嫁调查成本、加重企业（社会、民众）负担的现象。
　　4。行政调查所获信息如何保密的问题。政府获得的信息是个人信息（私信息）的常见存在形式之一，行政调查所获信息保护不力的问题在信息社会尤显突出，伤害性特别大，有关案件和重大教训也非常多，亟须依法加以妥善解决。
　　5。行政调查权被滥用、难救济的问题。在行政实务中，行政机关和其他具备主体资格的组织及其工作人员出于不正当的利益追求或其他考量，在合法外观形式下滥用行政调查权，往往对相对人造成伤害，而且难以给予行政救济。
　　中国行政调查制度运行中的突出问题成因复杂：一是行政机关与相对人之间的地位不平等，公务人员习惯于刚性的行政方式；二是官方和学界在主观上对于行政调查均未予以足够重视，缺乏正确认知和深刻认识；三是立法建制严重滞后，使得规范化的行政调查缺乏充分的法律依据；四是公众了解程度和公众支持力度不足，规范化、高效化、法治化的行政调查缺乏必要的社会环境。
　　三、完善中国行政调查制度的基本路向
　　针对上述问题及其成因，并结合行政调查制度的演进趋势，笔者提出进一步完善中国行政调查制度的如下思路和建议：
　　（一）完善行政调查制度的基本原则体系
　　行政调查的基本原则是指贯穿于行政调查活动始终、指导行政调查活动有序进行的基本原理和准则。结合各国、各地区行政程序法的有关规定，行政调查应当坚持如下4项基本原则，它们构成行政调查的基本原则体系：
　　1。调查法定主义原则。此项原则是指行政调查必须由相应的行政机关在法定权限范围内按照法定方式和程序进行。这项原则有如下具体要求：一是行政调查主体适格，亦即行政调查只能由具有特定资格的行政机关来实施，如果要授权或委托其他组织实施行政调查，须经过法定程序。二是行政调查职权有据，亦即行政调查活动必须在法定的职权范围内实施，必须有明确的法律依据，按照法律授权、合法委托范围实施调查活动。三是行政调查手段合法，亦即行政机关必须严格按照法定的调查手段进行查证活动，严禁刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段调查和收集证据，此类证据不得作为行政行为的根据。四是行政调查程序正当，亦即行政主体必须按照法律规定的方式、时间、步骤、顺序及时限进行行政调查，遵循行政调查活动本身包含的一系列正当程序要求。
　　2。职权主义调查原则。此项原则是指行政机关在进行行政调查时，应当依据职权自主地决定调查的方式、范围，全面收集与案件事实有关的证据材料，不受相对人请求的限制。综观各国、各地区特别是大陆法系国家的行政程序法，大多以专门条款确立了职权主义调查原则。
　　例如，德国《行政程序法》第24条规定：（1）行政机关依职权调查事实，行政机关决定调查的方式及范围，不受参与人提供的证明以及证明要求的限制；（2）行政机关应顾及一切对具体案件有意义的情况，甚至是有利于参与人的情况。葡萄牙《行政程序法》也明确地规定了依职权调查原则。该法第56条规定：即使程序由利害关系人主动提出，行政机关可采取其认为能方便调查的适当措施，此类措施得涉及在利害关系人的申请或答复内未提及的事宜；基于公共利益，行政机关得对并非所请求的事宜，或对较所请求的事宜更为广泛的事宜作出决定。依职权调查案件事实是我国行政管理的惯例，行政机关也惯于依职权主动对案件事实进行调查。在实践中须防止行政机关的主动行为走向极端，避免出现行政强权行为、行政偏执主义、行政家长作风。在行政程序中，参与人有提供证据的权利，行政机关对参与人提出的事实、理由和证据应当进行复核，如成立，应予以采纳；如驳回，则应说明理由。
　　3。当事人参与调查、协助调查的原则。此项原则是指行政机关在行政调查的过程中，要注意让当事人参与，切实维护当事人的合法权益。现代行政是一种参与式行政，行政过程离开了相对人的参与，行政决定的合法性、正当性及其可接受性都会大打折扣。对于行政调查活动而言，同样需要当事人的实际参与。行政调查是行政机关的一种权力性行为，有可能对当事人的权益产生实质性的影响。鉴于此，行政主体在行政调查的过程中不仅要努力查明案件事实，还须维护当事人的合法权益。有的国家甚至将权利保障视为行政调查的目的之一。例如，奥地利《行政程序法》第37条就规定了行政调查的双重目的，即“认定处理行政事件所依据之事实”和“给予当事人主张权利与法律上之利益之机会”。
　　4。书面审查与言词审理相结合的原则。书面审查是指行政机关根据相对人提供的材料书面审查核实案件事实的制度和原则；言词审理是指行政主体调查案件事实、收集和核实证据、认定证据和案件事实、适用法律等，应在相对人、利害关系人、证人和鉴定人参加的情况下，口头听取他们对证据和案件事实的意见，并准许他们进行交叉盘问和辩论的制度和原则〔5〕。《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》等法律规定的听证制度是一种正式的言词审理方式。中国的行政调查程序实行书面审查与言词审理相结合的原则。确定言词审理范围应考虑言词审理的双重价值程序正义、查清事实，即一方面，要有利于保护行政相对人的程序权利，实现程序正义；另一方面，要有利于行政机关查清案件事实。对于一些重大行政行为，理应实行言词审理。此外，以下几类情况也应适用言词审理：行政裁判行为；行政主体拟拒绝的重要行政许可、确认和认证行为；案件事实查证困难的案件；需要证人证明的案件；涉及多个利害关系人的案件；行政机关认为需要实行言词审理的其他案件。
　　（二）完善行政调查主体制度的路径
　　行政调查主体制度，应根据行政民主化潮流的要求加以完善：一是扩大调查主体的范围并加以法定化，实行调查主体资格制度；二是扩大公众参与范围，实行行政助手制度；三是开展调查人员专门培训，提高行政调查能力；四是加强行政调查主体资格的监督检查，严格查处违法调查、越权调查行为。
　　在我国，除行政机关作为行政调查主体依职权调查收集证据外，相对人和行政程序参与人也有权依据法律、法规规定调查收集证据，并在行政程序中向行政机关提供证据线索和材料。这是行政证据线索和行政证据材料的重要来源之一。
　　（三）不断完善行政调查的方法体系
　　行政调查方法应当是一个动态发展的体系。从当下中国的行政实务来看，行政调查方法主要包括：询问当事人和证人，讯问违法嫌疑人，向有关单位或个人调取法定文件、报告、记录，专业机构出具的意见书，责令当事人提供证据，实地或书面的检查、现场勘验、鉴定、听证等多种方法。
　　在行政调查过程中，行政机关常采用如下步骤调查案件事实和收集证据：
　　1。询问。行政调查中的询问，是指行政调查人员与案件有关人员或案件事实知情者进行谈话，依法了解案件情况的专门活动。
　　2。调取书证、物证等证据材料。行政机关可依职权向有关单位和个人调取书证、物证或者视听资料等证据材料。
　　3。检查。检查是行政主体调查案件事实和收集证据的刚性方式，带有明显的强制性，对检查主体范围应有明确和严格的要求。
　　4。勘验。勘验是指调查人员对与案件有关的场所、物品等进行观察、检验，以发现和收集证据、了解案件有关情况的活动。
　　5。指定或委托鉴定。鉴定是指具有特定专业知识的人，接受指派或委托，对行政程序中涉及需要使用特定专业知识或特殊技能加以解决的问题进行鉴别或判断的活动。
　　6。言词审理。为了查明案件事实和收集证据，行政机关进行言词审理。听证是一种正式的言词审理方式。行政机关大量采用非正式的言词审理方式。
　　（四）进一步完善行政调查程序制度
　　行政调查的主要程序包括事前告知、表明身份、说明理由、告知权利、组织调查、制作笔录等。行政调查须依法进行，符合以下要求：（1）调查人员不少于两人。（2）出示证件，表明身份，告知依据和权利。（3）询问相对人和证人应分别进行。（4）从有关单位和个人调取证据，必须出具书面收据，注明有关证据或者材料的项目和编号，遵守国家的法律规定，并注意保护关系人的隐私等权利。（5）在调查过程中需要采取强制措施的，无强制权的调查者应依法请求协助。（6）行政机关实施检查，须有关系人或者被检查人所在单位、社区组织或勘验地区组织两名以上无利害关系的证人在场；行政执法人员进入私人场所检查，应征得所有人或者管理人的同意，法律另有规定的除外；强制进入住宅及其他私人场所进行检查，须由具有强制权的行政机关进行。
　　（五）完善行政调查信息的使用和保密制度
　　根据2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》，行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，属于政府信息。行政机关及其工作人员在调查中获取并保存的政府信息，在公开时必须遵守“三安全、一稳定”的要求（亦即不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，此系该《条例》第八条的规定）；涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的政府信息，行政机关不得公开（此系该《条例》第十四条第四款的规定）。
　　（六）进一步完善行政调查的救济制度
　　除了对行政复议制度、行政诉讼制度进行修改之外，还应通过完善信访制度、道歉制度、国家赔偿制度、行政补偿制度、一般行政申诉制度等路径，加大对行政调查行为的法律救济力度，实现责任政府的目标。
　　【注释】
　　〔1〕宗一多南京统计史上首次行政诉讼案“官”败“民”胜〔EBOL〕。http：www。net。sina。com。cnc02291026222s。shtm。l20031031
　　〔2〕〔英〕威廉韦德。行政法〔M〕。北京：中国大百科全书出版社，1997。700。
　　〔3〕洪文玲。行政调查制度以警察、工商管理、水土保护领域为例〔A〕。台湾行政法学会。当事人协力义务、行政调查、国家赔偿〔C〕台北：元照出版有限公司，2006。247。
　　〔4〕莫于川。行政法与行政诉讼法〔M〕。北京：科学出版社，2008。187。
　　〔5〕徐继敏。各国行政程序中的言词审理及对我国的借鉴意义研究〔J〕。云南行政学院学报，2004，（2）。