莫于川：行政公开法制与服务型政府建设

　　【摘要】加强行政公开法制、增加行政透明度是当今的一个世界潮流，《政府信息公开条例》的颁行具有里程碑意义；《公开条例》体现了行政公开理念和行政服务理念，确立了服务宗旨和便民原则，要充分发挥其特殊的社会作用；全社会应深刻认识和认真贯彻《公开条例》确立的服务宗旨和便民原则，这有助于推动服务型政府建设。
　　【关键词】公开条例；阳光行政；服务宗旨；便民原则；服务型政府
　　自2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（简称《公开条例》）是我国行政公开法制发展的一个里程碑和新起点。它体现了一系列现代行政法治理念、原则和制度创新，所确立的服务宗旨和便民原则具有重大的现实意义和理论价值，坚持服务宗旨和便民原则有助于推动服务型政府建设。
　　一、行政公开的基本理念和《公开条例》的社会作用
　　（一）行政公开法制的基本理念
　　传统行政强调保密，具有行政神秘主义的品格；现代行政强调公开，不断进行着增加透明度的行政民主化转型。要顺利实现这一转型发展，首先需要树立新的理念，明确如下基本概念：
　　1。行政公开。这是指行政主体将行政过程和相关要素（除法定情形外）向行政相对人及社会公开，以利于实现其知情权、参与权、监督权及其他合法权利。行政公开包括丰富的内容，如政府的法律文件等情报资料信息公开、行政决定公开、行政职位的开放性、特定职务的公务人员收入状态公开、政府公开采购制度、基层政务公开制度等等。简言之，包括了行政行为及其过程的方方面面的公开制度和方式。行政公开对于实现民主行政和法治行政具有重要作用，被认为是现代法治国家、法治政府的一种基本理念，是当代行政法制发展的一个基本趋向，也是防治行政权力腐败的一项重要举措，而且是促使行政机关和其他公共性组织积极优质地为公民和社会提供行政服务的一项制度设计，故许多国家都有专门立法对此加以规范和保障。简言之，行政公开是当代行政法制的生命，而政府信息公开正是行政公开最主要的内容之一。
　　2。政府信息。这是指各级政府和行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息公开则是指各级行政机关主动或被动地将在行政过程中掌握的政府信息依法定的范围、方式、程序向社会公开，以便社会成员获取和使用。它是增加行政透明度，建设阳光政府，全面和深入地推进依法行政的基本要求。
　　《公开条例》尽管不理想是我国行政公开法制发展的最新成果，它的出台有助于增加行政透明度，推进法治政府和服务型政府建设，将对政府管理创新产生重大而深远的影响。
　　（二）推动政府信息公开及其法制建设是世界潮流
　　多数西方国家都在最近几十年乃至最近十几年、几年开始积极推进政府信息公开及相关立法。据了解，当今越来越多的国家不同程度地公开行政活动，目前已有超过70个国家设立了比较独立的信息公开工作机构（信息公开委员会或信息官），已有超过50个国家出台了信息公开法（包括议会立法或政府立法），不仅包括美国（1966年）、加拿大（1983年）、英国（1999年）、日本（1999年）、南非（2001年）等发达国家，许多发展中国家也进行着立法建制努力。可见，建立健全政府信息公开法已是一个世界潮流，客观上促使我国必须顺应时代潮流尽快建立和完善政府信息公开法律制度。
　　（三）我国的政府信息公开及其法制实践探索
　　政府信息公开在我国经历了一个渐进发展的过程。进入新世纪，政务公开越来越受到重视并提上议事日程。例如，2000年12月中共中央办公厅、国务院办公厅专门印发通知，对乡镇政权机关全面推行政务公开进行部署并提出要求，该通知将“方便群众，有利于群众行使监督权”作为政务公开的一项基本原则。再如，邯郸市推进行政权力公开透明运行的试点工作，将行政机关和行政首长的职权进行逐一清理并公示，取得了积极成效，受到中纪委、监察部和社会各方面的积极评价。
　　我国近年来在有关政策推动下，许多政府机关和企事业单位在推进信息公开方面进行了探索，作为政务公开标志性活动的“政府上网工程”也得以迅速推行，许多地方政府结合行政审批改革创办了各具特色的行政服务中心（办事大厅、政务超市等）。但过去在广泛推行政务公开的同时，有关立法却相对滞后，影响到政务公开实践成果的巩固，实践呼唤着加快政府信息公开立法步伐，由此巩固改革成果。
　　根据我国《宪法》第3条第4款确立的充分发挥地方的主动性、积极性的原则，我国政府信息公开法制走的是地方先行、积累经验后在全国推行的路径。第一部系统地规范政府信息公开行为的地方政府规章《广州市政府信息公开规定》于2002年11月出台，一年后《上海市政府信息公开规定》出台，此后北京、成都、杭州、深圳等地也相继出台了此类地方立法，为保障个人和组织的知情权、规范政府信息公开行为、增强行政透明度、监督政府机关严格依法行政提供了行政法依据。在地方立法基础上，经过多年努力，作为中央行政立法的《公开条例》于2007年4月出台，2008年5月1日起施行。可见它是我国行政公开法制发展的重大成果和新的起点。
　　（四）《公开条例》的法治基础和社会作用
　　政府机关为什么要公开信息？为什么要通过立法和行政立法来保障政府信息公开？这是推动政府信息公开法制建设必须回答的问题。对此，可从《公开条例》的法治基础来理解：
　　一是政治民主化的要求。公开是民主政治的核心理念，也是法治必备要素，政府信息公开就是对民众负责。公众参与到公共管理过程中来，通过掌握政府信息，对政府作出准确评价，来帮助政府更有效地进行运作。政府信息公开是人民主权这一宪法原则在行政领域的具体体现，它对于人们节省收集信息的成本，促进经济发展，监督政府行为，确保行政的公正和民主，特别是防止政府腐败，能起到重要作用。
　　二是宪法的精神和要求。我国《宪法》第27条规定了公民的提出意见、建议和监督权，第41条规定了批评、建议、申控和检举权，第16条、第17条规定了参与管理权，由此人们发现、派生、引申出来了知情权或称了解权，而行使知情权的前提就是政府信息公开。只有掌握了政府信息，对情况有所判断，人们才能对政府决策、行政行为有恰当判断，才能予以准确、有效的监督。
　　三是履行我国加入WTO对透明度原则予以承诺的要求。我国在加入WTO议定书第2条（C）对透明度作过承诺，愿意遵守WTO透明度原则。也即，根据GATT第10、13、16、19条、GATS第3条、TRIPS第63条等规定，要求WTO的所有成员方政府不仅要及时公布有关调整贸易方面的政策、法律法规、行政规章等，而且要公布成员方政府与其他政府及机构之间签订的双边或多边协议以及有关贸易仲裁裁决、司法判决和相关法律程序的详尽资料等；这些法律文件非经正式公布，不得实施；各成员国政府应当及时或定期向有关理事会提出关于国内法律法规颁布和公布情况的报告；并设立专门的咨询机构解答其他成员方和WTO有关理事会的咨询；各成员方应公正、合理、统一地实施上述相关法规、条例、判决和决定。
　　四是打造阳光行政、建设服务型政府的要求。2004年颁行的《全面推进依法行政实施纲要》是指导我国行政法制建设的纲领性文件，正式提出建设法治政府的基本目标和具体步骤，对政府信息公开法制建设提出了具体要求，具有重大的理论与实践意义。《实施纲要》第1条将“提高行政管理透明度”确立为全面推进依法行政的指导思想的内容之一。第3条将“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成”，“政府提供的信息全面、准确、及时”，“行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信”，确立为建设法治政府的具体目标，第5条提出的依法行政的基本要求之一是：“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人稳私的外，应当公开”，“要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”，第10条规定：“推进政府信息公开，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，行政机关应当公开政府信息，对公开的政府信息，公众有权查阅。行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件。”《公开条例》正是对于《实施纲要》确立的打造阳光行政、建设法治政府这一宏大目标的立法保障。
　　众所周知，《公开条例》规定了怎么保证准确、及时地公布政府信息，这对于推进社会主义民主法制建设和反腐倡廉有多方面作用。〔1〕但是，《公开条例》不仅具有增加行政透明度、强化反腐倡廉、树立阳光政府形象的作用，还在于它体现了服务宗旨和便民原则，有助于实现当代政府的服务职能，推动服务型政府建设。而这一点宣传得很不够，至今仍被普遍地忽视，许多人根本不知道政府信息公开及其法律制度还具有服务、便民的功能和品格。
　　二、《公开条例》确立的服务宗旨和便民原则之分析
　　《公开条例》确立了保障知情权和提供信息服务的宗旨，确立了一系列指导原则，限于篇幅，这里着重分析一下公开条例确立的服务宗旨和便民原则。
　　（一）关于《公开条例》确立的服务宗旨
　　在信息时代，政府部门掌握的大量信息都是非常宝贵的资源，对社会主体的发展可能产生极大的促进作用。公开这些信息，让社会各方面主体充分利用这些信息资源，有助其生存发展，这也是建设服务型政府的题中应有之义。《公开条例》在这方面作出了明确规定。第1条规定：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”该条充分体现了当代服务行政的特点，是公开条例的一个亮点，也是我国政府信息公开法制现代性的表现，符合十七大报告关于建设服务型政府的要求。
　　还要指出，《公开条例》第1条是关于立法目的与立法依据的规定。正式出台的《公开条例》与原先的该行政法规草案相比，在内容上作了顺序调整，将“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”提前到文首，成为首要的立法目的，更加体现了关注民生、保障权利、提供服务的精神。以此来贯彻实施《公开条例》，应当说更有利于保障行政相对人依法获取政府信息，实现其对政府工作的知情权、参与权和监督权，有效发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。
　　《公开条例》第13条还规定，除本条例第9条、第10条、第11条、第12条规定的行政机关主动公开的政府信息外，行政相对人还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。同时，《公开条例》第三章第20条到第28条共9个条款，规定了与申请公开有关的程序制度，其中的灵活申请形式（第20条）、4种告知义务、可分割提供办法、征求意见和强制公开机制、当场答复和限期答复制度、政府信息更正制度、政府信息提供方式的申请人选择机制、优惠费用制度和困难帮助制度等，都非常具体、可行、有效，其中的15个工作日限期答复制度在当今世界上是最短的，体现了服务、便民、人本、民主的精神。
　　此外，《公开条例》第37条还规定，教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行。把如此多的公共服务性的企事业单位（它们往往由政府主办、兴办、特许、资助或控股，缺乏市场竞争，常被民众视为“二政府”、“政府附属机构”）的社会公共服务信息纳入公开范畴，具有重大的现实法治发展意义，更有利于间接、高效地发挥行政服务职能。
　　（二）关于公开条例确立的便民原则
　　《公开条例》第5条明确规定，行政机关公开政府信息应当遵循公正、公平、便民的原则。在中国这样一个有着长期封建传统和官僚专制传统的国家，便民原则特别应当作为政府信息公开法律制度的一项重要原则。对于并不知晓政府机构具体职权职责的一般民众来说，要获取所需的全部信息可谓困难重重。因此，《公开条例》第5条规定了便民原则，并通过相应制度使该项原则得到贯彻实现，如政府信息集中管理、政府机构开设专门工作窗口并配备专门工作人员、建立教示制度和指导制度等等。
　　《公开条例》将政府信息公开分为主动公开和被动公开（依申请公开）两大类。《公开条例》第9条规定，行政机关对符合四类基本要求之一的政府信息应当主动公开。
　　例如，涉及行政相对人切身利益的，需要社会公众广泛知晓或者参与的，反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的等等，这就便于人民群众实现和维护法定权益。为了保证主动公开的要求能够落到实处，《公开条例》第10条、第11条、第12条还根据县级以上各级人民政府及其部门、设区的市级人民政府和县级人民政府及其部门、乡（镇）人民政府的工作职责，分别规定了其应当重点公开的政府信息。
　　为了切实有效地实现便民原则，《公开条例》还就政府信息公开的路径和程序作出了一系列具体规定，例如：第15条规定：“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”第16条规定：“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。”第20条规定：“公民、法人或者其他组织依照本条例第13条规定向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括数据电文形式）；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。”第24条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。”第26条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”第27条规定：“行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。”〔2〕第28条规定：“申请公开政府信息的公民确有经济困难的，经本人申请、政府信息公开工作机构负责人审核同意，可以减免相关费用。申请公开政府信息的公民存在阅读困难或者视听障碍的，行政机关应当为其提供必要的帮助。”这些新规定、新要求，充分体现了以人为本、便民利民的原则，有利于实现行政相对人的知情权益，也是建设服务型政府的题中应有之义。
　　三、坚持服务宗旨和便民原则与建设服务型政府
　　《公开条例》是在国内外政府信息公开立法加快发展步伐的大背景下出台的，是实现党的十七大提出的社会主义民主政治发展目标的重要切入点。党的十七大政府报告要求：加快行政管理体制改革，完善各类公开办事制度，提高政府工作的透明度和公信力，让权力在阳光下运行，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。这些要求，为我们深入思考在新形势下如何提高行政透明度，加快建设阳光政府和服务型政府的步伐，提供了重要的思想指导。
　　在汶川大地震的抗震救灾工作中，《公开条例》发挥了积极作用。汶川地震发生后，需要社会公众广泛知晓或者参与抗震救灾工作，政府机关及时、主动、准确地公开信息，发挥了积极的引导和服务作用，保障了公众的知情权。政府机关主动公开突发事件应对工作信息的做法受到了国内外舆论好评，为《公开条例》的实施积累了许多宝贵经验。尽管还有许多教训和遗憾，但抗震救灾中各级政府机关公开信息的经验表明，认真实施《公开条例》有助于增强民众对于政府的信任，增强民众对抗震救灾的信心和参与、支持力度。政府及时、准确、协调一致地发布政府信息，澄清虚假信息，有助于全社会消除恐慌情绪，减少盲目行动、无效劳动和资源耗费，更科学合理地分配、使用救灾物资和资金，保护和调动捐助人的积极性。
　　《公开条例》施行不久，行政法制实务中已经暴露出不少问题和矛盾，出现了许多经典案例和事例，引起了各方关注。摆在人们面前需要认真研究解决的重要课题是：
　　1。要认真解决观念更新问题。人们的观念就是人们的眼镜，戴什么眼镜就看什么世界。因此，《公开条例》实施过程中还有一项非常紧要的任务，就是通过学习教育、培训讨论，认真解决负责政府信息公开工作的人员以及所有行政公务人员、广大民众的观念更新问题。在具有行政神秘主义、国家权力至上的政治文化传统的国家、地区，这些传统观念深刻地影响着人们的思维方式和行为模式，必须坚决摒弃并树立起当代的行政公开法治观念，包括行政服务的理念，这样才能适应政府信息公开法制实践的主客观要求，有利于建设服务型政府。
　　2。必须妥善解决信息公开工作主体多元化带来的特殊问题。例如《公开条例》第37条规定的第三类主体（前两类是行政机关和法律法规授权组织）是与群众利益密切相关的公共服务性企事业单位，它们从事公共服务，也需要发布信息，也有一个学习新知识、清理旧规范的过程，有大量学习培训和制度建设工作需要抓紧做。
　　3。抓紧抓好一系列配套工作。鉴于此项行政立法的特殊性，例如各地的政府信息公开立法实践经验大都已被《公开条例》吸收，《公开条例》经历过多年的建议、起草、修改、调研、征求意见等过程，早已对各地方、部门的政府信息公开工作发挥了指导作用，各级各类行政机关理应有了一定的准备；因此，尽管前进道路会有困难曲折，但人们对于贯彻实施条例，打造阳光行政，建设法治政府和服务型政府，应当保持坚定信心，共同作出不懈努力，包括组织领导、清理规范、调整制度、调整队伍、培训人员、宣传教育、经费投入、硬件建设、政府网站建设、典型案例分析积累等工作。简言之，要通过制度创新来贯彻《公开条例》确立的服务宗旨和便民原则，这也有助于推动法治政府和服务型政府建设。
　　【注释】
　　〔1〕这方面的作用表现如下：第一，能够有效地保证人民群众的知情权。因为政府信息公开以后，行政机关的职责权限、办事程序、办事结果、监督方式等信息能够为广大群众知晓，这样就保障了人民群众的知情权、参与权和监督权，有利于人民群众监督政府部门正确地行使行政权力，实现依法行政，防止行政权力被滥用。第二，便于从制度上、从源头上遏制和预防腐败。《公开条例》是推进社会主义民主，建设法制政府、阳光政府、透明政府的一个重要的举措。阳光是最好的防腐剂，政府的权力运行过程公开透明就会大大地降低腐败发生的机率。第三，能够促进行政机关工作作风的转变。因为推行政府信息公开，有利于行政机关更好地立党为公、执政为民，聚民意、凝民心、集民智，不断提高行政水平和工作效率，也有利于监督行政机关工作人员依法办事、廉洁奉公。第四，有利于推进和统一全国的政府信息公开工作。《公开条例》出台之前，许多地方都推行了政务公开的试点，也对此作了具体规定。《公开条例》出台以后，各地政府信息公开工作应按《公开条例》进行统一规范。因此，在《公开条例》出台过程和实施准备工作中，中纪委和监察部以及检察机关给予了积极支持推动。
　　〔2〕为了保证这样的规定能够落到实处，《公开条例》第35条还规定，行政机关通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。制定法上的力度之大，可见一斑。