莫于川：国外应急法制的七个特点

　　【摘要】应急法制具有调整对象的广泛性、调整方法的系统性、调整内容的平衡性等特征；许多国家都在加强应急法制建设并提供了许多富有教益的经验教训；国外应急法制建设呈现出七大特点和新的发展趋势，值得研究和参考。
　　【关键词】突发事件；应急法制；应急法制的基本特征；国外应急法制的特点
　　一、应急法制的一般特征和平衡精神
　　突发事件是社会生活的一部分，日益增多，影响很大，无法回避。它具有如下特点：第一，非预期性。也即事出意外，这是非常明显的特点。第二，巨大的危险性。如果不能有效控制事态发展，后果将会非常严重。第三，紧迫性。必须尽快采取应对举措，行动者是在与死神赛跑。第四，不确定性。一个事件发生后，下一步的事态发展很难予以判断。当然，突发事件发生后，如能进行有效的紧急控制，不一定导致公共危机；但是很多情况下，突发事件往往导致公共危机，必须采取应急手段去应对，这称为公共危机应急管理机制，这一机制的法律保障体系就是应急法制。如何建立与完善应急法制乃是法学界和法律实务界的重大使命。应急法制是指一个国家和地区针对突发事件及其引起的公共危机所制定或认可的，处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的社会关系的法律原则和规则的总和。应急法制是一种特殊的法律现象，关系到一个国家或者地区民众的根本和长远的利益，关系到公民的基本权利。其基本特征是：
　　1调整对象的广泛性。应急法制旨在以法律手段调整突发事件的应对处置，其调控的对象是突发事件及其引发的公共危机。众所周知，突发事件的范围非常广泛，种类和形态复杂多样，根据不同的标准可对突发事件作出不同的分类，一般将其分为突发的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类。上述分类是一种开放性的结构，每一类突发事件所包含的具体形态是多种多样的，应急法制要对之进行法律调整。
　　2调整方法的系统性。也即事前预防、事中应对和事后恢复相结合。应急法制的功能并非单纯针对已经发生的突发事件采取应急举措，而是采取预防与抗御并重的原则，将应急法律规范与突发事件的产生发展与变化过程相对应，进行全方位、全过程、持续性和阶段式的调整。譬如我国《消防法》、《防洪法》、《防震减灾法》等都贯彻了以预防为主，预防、应对、恢复相结合的方针，把应对突发事件贯穿于危机管理的全过程，尤其强调危机前管理活动的重要性。危机管理过程论认为：危机管理可以分解为如下两个层面和两个阶段：危机前对策预防减灾（mitigation）和事前准备（preparedness）；危机后对策快速应对（response，responsiveness）和恢复平常（recovery）。〔1〕基于此，应急法制从时间脉络上将公共危机应急管理分为预警阶段、准备阶段、应急处置阶段、评估恢复阶段这样四个紧密相连的阶段，它们分别对应着内容不同的法律关系，应急法制对之提出的合法性要求也有侧重。譬如，在预警和准备阶段，主要的法律关系是政府机关负有法定的作为义务及与此相应的积极责任，公民享有知情、参与的权利和配合的义务；在应急处置阶段，法律关系的重心在于政府机关享有紧急处置权力并负有依法应急的义务，相对方须履行服从管理、提供帮助的法定义务，但有权获得最低限度的人权保障；在恢复阶段，应急法制主要调整的法律关系是行政紧急权力的确认、法律纠纷的解决、私人合法权利的救济等。一个完善的应急法制必须兼顾上述内容，方能将整个公共危机管理的全过程纳入法治化轨道，实现公共应急法治化的目标。
　　3调整内容的平衡性。从应急法制的内容看，它对应急法律关系的各方主体在权利义务配置上是不均衡的。这主要表现为政府权力的优先性和公民权利的受限性。政府权力的优先性有两层含义：在应对公共危机的过程中，政府权力优先于公民权利，也即在突发事件应对过程中特别是紧急状态处置过程中政府可以限制、暂停某些公民基本权利的行使；政府权力在个别情况下优先于法律，即“在某些特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施”。〔2〕在这种享有优先性的权力格局中，与审议表决式的立法权、被动居中的司法权相比较，积极主动、广泛灵活的行政权力具有某种优越性，因为行政权力本身肩负着社会管理的基本职能，而且在突发事件和公共危机应对过程中拥有人力、资源、技术、信息、体制等方面的独特优势。公民权利的受限性不仅表现在前面提及的需要接受政府权力的依法限制，而且表现在公民、法人和其他组织根据应急法制的要求负有较常态更多、更严格的法律义务，来配合紧急权力的行使，如服从征用、征调、隔离、管制等，并有义务提供各种必要帮助，如科研、宣传、医疗等。法律救济的有限性是公民权利受限性的另一特征，它是指对于公民权利受到的合法侵害，在突发事件应对过程中由突发事件的紧迫性所决定，往往只能对此提供临时性的救济，在事后恢复阶段基于紧急措施的公益性和损害行为及后果的普遍性、巨大性，许多情况下政府往往可依法只提供有限的救济，如相当补偿或适当补偿等等。
　　政府权力优先性与公民权利受限性是相互对应的，从外观上看，突发事件应急法律关系对行政主体方与行政相对方的权利义务配置并不对称，体现出应急法制对行政紧急权力的一种优先保护。这种法律保护上的倾向性并非随意而设，而是源于行政紧急权力所代表的公益性。紧急权力因公益而存在和运行，在出现突发事件特别是导致紧急状态需要运用行政紧急权力加以应对之际，公益较之私益往往成为更优先的考虑，较之其他社会主体，政府机关对公益的理解和判断可能具有更多的中立性、公正性，故对行政紧急权力的优先保护实际上正是为了紧急状态下最大限度实现公共利益，其行政法理基础也出于公共目的论和行政优先权理论。
　　需要指出，权利义务配置的不均衡并不意味着法律维护特权和不平等。即使这种倾向性来自于现实的客观需要，也必须维系在一定的合理限度之内，因为法律的精神在于实现公平，宪政和行政法治的基本品格在于控制公权力、保障私权利，应急法制同样不能违背这一基本准绳。从这个意义上讲，宪政和行政法治的理念是应急法制进行权利义务配置时的“平衡阀”。
　　应急法制的平衡性主要表现在通过一系列应急原则和规范，为前述权利义务配置的不均衡设置了一个针锋相对的“矫正机制”。首先，对于政府权力的优先性，应急法制确立了“应急法治原则”，要求政府应对突发事件的举措必须有法律依据，并严格按照法律规定实施，违反法律规定必须承担相应的法律责任；即使紧急情况下可以先行采取没有法律依据或与法律冲突的行动，事后也必须征得有权机关的追认；政府应急处置行为还必须遵循应急法治对行为程序的基本要求，不管这种应急行为程序属于普通程序、简易程序还是紧急程序（最低限度程序或者较平常更高更严格的特别程序），一旦法定程序要件缺失，应急处置行为都属于违法。可以说，合法性是政府权力优先性得以成立的关键条件。其次，应急法制还赋予行政相对人一项特别的法律保护，即“突发事件处置过程中特别是紧急状态下人权保障的最低标准”。虽然世界各国立法都承认人权限制原则，但是一些基本人权即使在紧急状态下也应该保留，不能随便克减，于是大多数国家宪法和法律以及许多国际性公约都确立了紧急状态下人权保障的最低标准，也即克减底线，反对政府权力（包括立法权）无限制地滥用紧急权。〔3〕对于究竟哪些权利属于最低限度的人权，各国突发事件应急立法并不完全一致，但从世界范围看，基本权利的克减底线通常包括：人身自由和人格尊严不受侵犯、不受非法驱逐出境和流放、公民资格不得取消、宗教信仰自由受到尊重、语言使用权不受侵犯、思想自由、禁止有罪推定、法不溯及既往等等。这些权利为处于受限地位的公民提供了起码的法律保护，它与“应急法治原则”一道，极大地改善甚至改变了应急法制在权利义务配置上的不均衡，保障公民和政府在法律地位上的平等，使应急法制呈现出与宪政和行政法治精神相吻合的“平衡性”。
　　二、若干国家的应急法制概况
　　当今世界，人类社会面临的发展机遇增多，也面临更多更大的挑战，各国都受到突发事件及其导致的公共危机的困扰，如何进行有效的应对已成为各国的共同难题。“他山之石，可以攻玉。”借鉴其他国家应急法制建设的经验教训是非常必要的。这里首先对国外的应急法制作一简要考察。〔4〕
　　（一）若干英美法国家的应急法制概况
　　1美国的应急法制概况。美国的公共危机应对体系和应急法制具有代表性。其应急法制的宪政基础，包括美国宪法有关宣布紧急状态的权力分配、紧急状态下的公民权利、戒严法的宣布以及国会对行政机关的授权等等。美国的应急法制经历了一个富有特色的较长时期的发展历程。从现状看，美国应急法制的基本反应体系、应急法制的主要立法、重要的危机反应机构及其职权，都值得研究。（1）美国应急法制的基本反应体系，包括了对一般性紧急事件的处理、对灾难的紧急处理、重大灾难的宣布、紧急处理中政府及其它组织的角色与义务；（2）美国应急法制的主要立法，包括1950年《斯坦福法案》（《灾害救助和紧急援助法》）及其在1974年的修正案，1968年《洪水保险法》与国家洪水保险计划（NFIP），1973年《洪水灾害防御法》，1974年《灾害救助和紧急援助法》，1976年《国家紧急状态法》，1977年《国家地震灾害减轻法》（EHRA），1990年《美国油污法》（OPA90），1992年的《联邦应急计划》（FRP），以及围绕CONPLAN这一核心展开的反恐怖袭击立法；（3）美国重要的危机反应机构，包括联邦紧急事务管理局（FEMA），美国国土安全部，美国陆军工程师团（USACE），美国联邦调查局（FBI），美国中央情报局（CIA），国家安全委员会（NSC），美国疾病控制与预防中心（CDC），等等，它们行使了一系列专门的职权，此外美国州与地方的应急机构及其职权行使也都各有特点。
　　2加拿大的应急法制概况。从《加拿大危机准备法》和《加拿大危机法》的规定，可以看出加拿大法律对危机的界定和分类，以及危机管理过程及相关立法、管理机构及其职能。加拿大应急法制的一般反应过程包括：危机的预防，危机的准备，危机的宣告，危机中的命令和规制，危机宣告的修改、延期和撤销，财政援助计划，补偿，国会监督，等等。通过对加拿大应急法制的现状评析，可将其应急法制的基本特征概括为四个方面：（1）危机管理系统化，重视危机的预防和准备；（2）设有专门的机构负责；（3）实行分权，体现国家辅助性作用的原则；（4）重视国会的监督作用。
　　3澳大利亚的应急法制概况。澳大利亚应急机构的设置及其运作也具有特点，这些机构主要有国家应急管理中心、地方危机管理机构。澳大利亚应急法制中，应对突发事件方面相关的问题包括：联邦的职责，联邦反应计划和各级之间的合作，海外协助和国际计划中涉及澳大利亚的相关部分，地方危机管理制度，等等。从澳大利亚应急法制的现状来看，各部分、各地方的表现可谓优劣并存、瑕瑜互见。值得关注的做法和问题包括：（1）澳大利亚危机管理的专业性强，危机管理体系经过多次实践的检验而逐渐趋于完备，应急法制的体系层级比较健全；（2）由于危机管理过程中的一系列政府机关行为难免侵害公民权利，这方面的防范意识和防范机制受到重视；（3）澳大利亚尚缺乏统一应对危机的专门法典，危机管理法中缺乏原则性条款。
　　4英国的应急法制概况。英国危机管理的历史发展富有特色。值得关注的是其中央层面的态度和做法、有关应急法制的立法、地方应急法制的特点：（1）在英国，20世纪80年代被称为饱受灾难的十年，这使得主要是地方政府制定的危机规划立即受到了政治和公共部门的关注，中央政府层面上也开始重视针对危机的预防能力和灾害之后的恢复能力建设及其规划；（2）涉及英国危机应对的立法框架，包括1920年的《应急权力法案》，1948年的《民防法案》，1972年的地方政府法案，2004年的《非军事应急法案》；（3）英格兰和威尔士地区应急规划的制度设置颇有特点，以伦敦为代表的英国大都市的城市应急法律制度也值得研究和借鉴。
　　（二）若干大陆法国家的应急法制概况
　　1法国的应急法制概况。法国的突发事件和应急法制也很有特色。其有关紧急状态的法律问题，
　　在很大程度上反映出法国以总统为权力中心的宪政与行政体制的特点。通过对法国公共健康安全应急防范机制的简要考察，可以看出其对预防原则的严格贯彻、安全防范体系的建立、以及计划和模拟演练相结合等突出特征。特别是法国公共安全应急法制的一些做法和经验，值得研究和借鉴。〔5〕〕
　　2其他欧洲大陆国家的应急法制概况。瑞士的应急法制的最大特点，表现在瑞士应对突发事件的组织机构的特殊性上。承担这一职权的机构是瑞士国家应急管理中心，隶属联邦的群众防护和运动办公室，其机构职责及其运作网络颇有特点。瑞典的应急法制最值得关注的是2002年7月1日成立的专门负责机构瑞典危机管理局（SEMA），该机构的成立标志着瑞典危机管理体系发生了重大改变。这不仅体现在民防与救援组织体系的变化上，还体现在瑞典人的危机观的转换和国家危机管理体系、机制的更新。俄罗斯的应急法制也具有特点，主要表现在俄罗斯原系社会主义国家，在国家机构和体制上难免与其他欧洲国家有较大差别，其应对突发事件的组织机构主要是特别情况部。俄罗斯特别情况部实际上由若干部门组成，这些部门的职责与使命各有特点，特别情况部的应急准备和对紧急措施的运用情况值得关注和研究。
　　（三）若干亚洲国家的应急法制概况
　　中亚国家哈萨克斯坦的国家灾害应急管理及其相关法制具有特点，值得研究。例如，灾害应急管理中的应对举措和减灾措施及其应急规划、自然灾害评估、自然灾害的国际合作等等。南亚国家印度同我国社会经济发展水平较为接近，其应急法制的内容较为丰富，包括印度灾害管理的概况、灾害管理组织及对策、国家级减灾组织机构包括内阁秘书领衔的灾害管理小组、邦一级的赈灾和安置部或者财政部、县一级的协调考察委员会，以及该国灾害管理的应对措施其内容涉及灾害的预报和警报、备灾和减灾措施、长期减灾措施等等，值得研究和借鉴。此外，新加坡的民防部队、民防志愿者组织；马来西亚的减灾组织体制与相关减灾机构包括特别救灾营救队（SMARI）、气象局、排水与灌溉局等，以及减灾教育；泰国的民防与灾害管理的法律依据和机构设置包括战略机构、职能机构、专门的内务部地方行政局，以及灾害管理规划系统和对公民的减灾教育；这些东南亚国家的危机管理和应急法制也都有值得研究和借鉴之处。
　　三、国外应急法制的特点
　　通过对美国、加拿大、澳大利亚、英国、法国、瑞士、瑞典、俄罗斯、哈萨克斯坦、印度、新加坡、马来西亚、泰国等国家公共危机管理体系和应急法制的考察研究，可以看到当今许多国家的应急法制建设呈现出如下特点和新的发展趋势，值得认真研究，可为我国应急法制建设提供参考：
　　1应急法律规范的专门化、体系化。多数国家都有比较统一的紧急状态（或危机管理）法律，通常规定宣布紧急状态权力的行使主体、程序、对公民权利的限制以及权利救济等内容。它是应急法制的“基本法”，能够保证在复杂原因引起的紧急状态中有统一高效的指挥体系，并在实现紧急权力的同时尽可能尊重公民的宪法权利和原有的宪政秩序。除了统一的紧急状态法以外，许多国家还针对各种具体的紧急情况制定了各类单行法，或由行政机关制定紧急状态基本法的实施细则。
　　2应急机构人员的专门化、专业化。设置专门的危机管理体制和机构主要有如下几种模式：一是美国的联邦紧急事务管理局模式；二是俄罗斯的紧急情况部模式；三是新加坡在国内事务部下设立民防部队的模式。但是，不管采用哪一种模式，这些国家大都有一个专门从事危机管理的政府机构作为核心。例如在加拿大，从联邦到地方都设立了专门的机构进行紧急事态的处理工作，其核心机构就是关键基础设施保护与危机准备局。又如美国自“9。11事件”以后，在危机应对机构设置方面出现了新的趋势，即在中央设立更高层次的、统一的、实体性的危机管理机构（如国土安全部）。公共危机管理人员的专业化是与公共危机管理机构的专门化紧密联系在一起的。例如瑞士国家应急中心（NEOC，NationalEmergencyOperationsCenter）是联邦应对各种类型突发事件的专门技术中心，现有人员都具有某一方面的专业技术特长，比如是物理、化学、地理、测量、气象、能源或通讯等方面的专家。
　　3危机管理体系出现多元化、立体化、网络化的发展趋势。许多公共危机不是某一个部门或机构（诸如警察、消防或医疗机构）单独可以应对的，它们需要来自不同部门和机构的联合与协调，故须以多元化、立体化、网络化的管理体系来应对危机。以瑞士国家应急管理中心为例：该中心的运作往往不是独立进行的，而是通过直接的沟通渠道与国家的一些部门、机构（如核电站、州警察指挥中心、瑞士广播公司的地方播音室等）合作，其运作网络分为国内和国际合作两个方面。
　　4危机管理中的政府应急管理行为及程序的规范化、制度化、法定化。从许多国家的危机管理实践中可以发现，危机管理行为实行法律保留原则，要求有相应的法律规范作为依据和准则，政府机构所制定的政策、采取的措施须有议会的立法作为根据，这有利于保证突发事件应对处理措施的正当性和高效性。从立法的内容上看，一般都包括政府机构处理突发事件的权力来源、内容、行使权力的程序、对公民权利的限制和救济、议会的监督权等等。如《加拿大危机法》、《澳大利亚危机管理法》都有这方面的规定。
　　5危机预警机制、资源储备与调动机制、危机化解机制逐步完备。危机预警和危机管理准备是整个危机管理过程的第一个阶段，做好此阶段的工作有利于预防和避免突发事件及公共危机的发生。在某种程度上，危机状态的预防比危机事件的解决更富有意义，因为可以避免社会财富的浪费，节省人力、物力、财力，有效地保障社会秩序的稳定。因此，各国都非常重视作为危机管理基础的危机预警机制。例如法国特别强调预防原则，遵循预防原则是政府机关的职责。美国著名的联邦应急计划（FRP）也规定了在预警仍无法避免危机的情况下，针对紧急状态如何调动资源、化解危机。
　　6提高公共危机管理效率的重要因素民间力量的广泛参与。在危机管理领域，政府在掌控资源、专业人才、组织体系等方面虽有优势，但不可避免地存在局限性，因此不管是在危机预警、危机准备阶段，还是在危机发生后的灾难救助阶段，都应积极吸纳和发挥民间力量的作用，提高危机处理效率。例如在新加坡，民防志愿者的参与受到高度重视，5万多名民防志愿者接受过基本的民防技术培训，根据所在地区编成若干小组，一旦国家发生灾难或战争，即可转为全职的民防职员和国家公务员。又如在瑞典，私人组织的参与被认为是必须的，私人组织的代表参与到危机规划和预防阶段中来与政府机关进行合作这被称为“PPP”（PrivatePublicPartnership，公私合作）。在美国，更是将政府与红十字会等非政府组织以及其他私人组织的合作直接纳入联邦应急计划成为重要内容。总之，公共危机应急管理过程中的公众参与已成为世界性潮流和应急法制现状。
　　7危机防范意识和能力的培养、危机防范措施的改善与演习走向经常化、制度化、法定化。在全社会树立正确的危机防范意识，是形成完善的危机管理体系并有效运行的关键之一。实践证明，不论是国家机构工作人员还是普通的社会公众，如果有较强的危机防范意识和能力，在应对公共危机时就能够减少损失并减轻社会震荡。危机防范意识和能力的培养除平时的宣传教育以外，规范化、制度化、法定化的危机演习同样必不可少。从国外情况来看，日常的情景训练和危机应对演习，对于提高危机管理效率、保持社会心理健康、减少危机带来的损失、提高政府的威信等都具有不可估量的作用。这种演习不应当是偶然的，而应当经常化、制度化，并由危机管理立法加以规范。当然，为此需要在危机预防准备阶段就依法进行必要的人财物力投入，这也需要应急法制来保障。
　　【注释】
　　〔1〕DavidMcioughin，“AFrameworkforintegratedEmergencyManagement”，PublicAdminidtrationreview。Vol。45，specialissue，1985。
　　〔2〕参见罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社2000年版，第30页。
　　〔3〕参见徐高、莫纪宏编著：《外国紧急状态法律制度》，法律出版社1994年版，第91页。
　　〔4〕笔者曾主持一个课题组，主要通过资料检索方式，专门对英美法系的美国、加拿大、澳大利亚、英国，大陆法系的法国、瑞士、瑞典，前苏东国家中的俄罗斯、哈萨克斯坦，代表亚洲邻国的印度、新加坡、马来西亚、泰国等国家的应急法制进行考察研究，包括其运用国家紧急权力的宪政基础，应对突发事件的专门机关及其职权，应急法制建立与发展的历史，有关应急法制的主要立法文件等等，收获与感触甚多，此系部分概括印象。
　　〔5〕〕例如，由于族群利益争端和有关政策矛盾激化，2005年10月下旬法国发生广泛和严重的骚乱现象，而且愈演愈烈。据警方公布的数据，仅11月7日夜至8日凌晨的一宿时间，全国就有1100多辆汽车被烧毁，330人因涉嫌参与骚乱被传讯。法国总统希拉克于11月8日上午召开特别内阁会议，宣布国家进入“紧急状态”，并允许各省省长在他们认为必要的时候实行宵禁，以促使法国社会“回归平静”，更好地保护城市居民的生命财产安全。各省立即响应。巴黎南部重镇奥尔良市骚乱也是日趋严重，市政府决定16岁以下未成年人实行宵禁（每天晚9时至第二天早上6时禁止出门），凡纵容未成年人在宵禁期间出门的家长将遭罚款处罚。中央政府和各地政府采取应急管理措施后，总体形势逐渐缓和下来，渡过了此次公共危机。参见新华网2005年11月8日21：55记者陈俊侠文章：《法国进入“紧急状态”，部分市镇开始宵禁》。