王利明：权力机关对法院监督的原则

　　一、权力机关对法院监督的原则
　　在我国，对审判机关的监督的形式和途径是多样的，诸如党的纪律检查机构的监督、人民检察院的检察监督，上级法院的审判监督、新闻界的舆论监督，以及公民的社会监督，等等。但人在对法院的审判工作的监督具有不同于其他监督方式的特点，这睦特别表现在：
　　1。最高的权威性。由于人大是国家权力机关，审判机关是由权力机关产生的并应该对其负责，因此人大对法院的监督具有最高的权威性和效力。这不仅是因为宪法赋予了权力机关具有此种最高权力，而且是因为权力机关是真正代表广大民众对司法机关进行监督。还要看到由于权力机关是立法机关，其对宪法和法律的解释具有最高的权威性，司法机关在适用宪法和法律过程中，全国人大在监督过程中所作出的任何决定、意见等将产生法律效力。地方各级人大依法行使监督权的行为都具有强制性，作为被监督者的法院必须接受。如果人大的监督意见与其他机构的监督意见发生冲突，法院必须接受人大的监督意见。
　　2。集体性。由于我国权力机关实行会议制，其监督权只能集体行使，即通过人民代表大会会议和常委会会议来行使，从而使人大对法院的监督应具有集体监督的性质〔1〕。当然，这并不是说人大代表不能针对司法审判活动进行视查、调查、或旁听法院公开审理案件及检查法院的工作，也不是说人大代表不能向法院提出各种批评、意见和建议。相反，这些监督措施对于保障法院的严格执法和公正裁判都必要的。然而这些监督从性质上说都是单个的人大代表依法行使法律所赋予的监督权力的行为，而并不是代表各级人大行使监督权。而各级人大法院行使监督权，特别是要作出某种决定、指示、意见、建议等，都必须以人大及其常委员会议形式作出。人大专门委员会进行监督，也要获得授权。只有监督的集体性，才能防止任何人利用权力机关的名义，擅自干预司法。
　　3。事后性。为了保障法院依法独立行使职权，权力机关对法院的司法审判活动的监督，主要是听取法院的工作汇报，或者专题汇报，并对此提出意见和建议。权力机关也可以通过执法检查，针对已经判决的案件中存在的问题，及时向法院提出改进意见，以利于法院正确执法。对于人大受理的有关人民群众及诉讼当事人在来信来访中反映的冤错假案以及涉嫌审判人员徇私舞弊、贪赃枉法案件，亦有权责令法院依据法定程序进行复查。法院对人大代表及本级人大提出的正确意见不予采纳，则该级人大常委会可以通过适当方式，促使被监督者的上级司法机关提起审判监督程序，对人民群众反映十分强烈确实涉及审判人员严重的司法腐败行为的案件，人大常委员也可以组成特别调查委员会，对案件的承办人员及有关人员的严重违法行为进行调查〔2〕。但从原则上说，权力机关不宜对个案进行监督，不能对法院正在审理的案件进行干预，尤其是不能对法院正在审理的案件提出具体指导意见，此种事先监督的方式不仅使权力机关替代了司法机关的功能，损害了司法机关独立司法，而且也因为人大本身并没有亲自审理案件而对整个案情并不了解。或仅听信一面之词而作出决定，极容易造成裁判不公。
　　当然，我们说人大对法院的监督主要是事后监督，并不是说人大可以对法院有关审判人员在办案过程中的徇私枉法，腐败堕落行为应不闻不问。有些学者认为，人大如果发现司法机构具有严重违法行为，就应主动进行事前监督，不能等待偏差扩大，问题更为严重时再去纠正，所以人大的监督不能仅在事后进行〔3〕。此种观点有一定的道理。由于法院的司法审判人员是经人大选举或任命的，人大对其当然应负有监督之责。如果人大通过人民群众及有关诉讼当事人的来信来访以及检举或报告，发现有关审判人员涉嫌收贿和其他严重违法行为，人大应当进行调查了解或责成检察机关调查。如果发现涉及违法犯罪行为十分严重，人大也可以组织调查委员会进行调查，情况属实的，人大对有严重违法行为的审判人员可通过有关程序予以罢免或撤职。此种监督虽发生在审判活动中，但限于对贪赃法等违法行为的监督，而并不是对法院正在审理的案件进行监督，更不是对案件本身的载判发出指示或意见。即使司法审判人员在办案过程中已经严重违反了法定程序，如营辖错误、保全错误、无任何理由追加某人为诉讼中的第三人等，人大发现这些情况后，也不能直接予以纠正。因为法定的程序应通过程序法，由有关诉讼当事人提起上诉，通过审判监督程序等途径予以纠正，而不能采取程序法规定以外的途径解决。由于程序法中并没有规定人大有权纠正法院的违反程序的行为，因为人大不能通过采取直接纠正违反程序的行为的方法而对法院进行监督。当然，针对法院的违反程序的行为，人大认为必要时可以提出有关要求改正的建议，但这些建议只能供法院参考，而不应作为必须执行的指示。
　　4，间接性，所谓间接性，是指人大在行使其对法院的监督权时，主要或尽可能的通过间接手段来达到监督目的，而不能直接宣告法院的判决和裁定无效，也不能对法院的判决和裁定进行更改。间接性的监督方式包括如下特点：第一，作出通告和提出批评，所谓作出通告是指权力机关通告司法机关，其某种行为违反了法律，警告其不得继续实施某行为，如针对裁判中的地方保护主义倾向，人大有权作出通告。所谓提出批评，是指权力机关对司法机关的违法行为提出批评性意见，要求其自行纠正其违法行为。第二，进行督促。即针对明显违法的裁判，人大也能直接公布其无效或进行改判，而只能督促司法机关依法办事，纠正错误。第三，提出建议〔4〕，人大对法院在办案过程中明显违反法定程序的作法，如超期办案、越权办案、与当事人实行“三同”等等，可以直接建议法院予以纠正，也可以建议同级法院的上一审级法院依据审判监督程序进行监督，或者建议有关检察机关依据法律程序进行监督。从原则上说，人大不能对正在审理的案件判决和裁定提出意见和建议，更不能直接地更改法院的判决和裁定，也不能对法院直接下达的判决和裁定的意见。
　　人大对法院的监督具有最高权威性、集体性、事后性、间接性，这是由人大的监督性原则和功能以及人大与法院的职责分工所决定的，人大对法院监督的目的在于保障法院能够依法独立行使判权，严格执法、公正裁判，人大对法院的监督绝不应影响司法的独立性。有一种观点认为，现行宪法第126条规定：“人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，可见人大的监督权应超越于司法权之上，司法独立是受制人大监督权的相对独立〔5〕。我认为尽管宪法第126条中没有明确提及法院独立行使审判权不受权力机关的干涉，并非意味着权力机关对法院行使监督权时可不考虑法院审判权的独立行使。我认为宪法未对此作出规定，是因为宪法已往明确了立法权和行政权的分工，已对人大和法院的职责作出了具体的分工，因此没有心要再规定权力机关是否可以干预司法机关独立行使职权的问题。由于人大行使其监督权的根本目的在于保障法院独立行使其审判权，从而做到严格执法、公正裁判从而有效保护人民、打击犯罪，所以权力机关不仅不应在行使监督权时妨碍法院的审判权的独立行使，反而应当尽可能地帮助法院排除来自各方面的干扰，为法院的严格执法创造良好的环境。
　　尽管目前在我国的审判体制中，对法院的各项监督确实有待于完善，但应当承认，法院依法办案的独立性并不是太强，而是较弱，特别是在基层法院，法院的审判工作受到太多的干扰，“婆婆”太多，同样是法院目前面临的困扰。如果再加上人大常委会及其各专门委员会的直接干涉，司法机关更感到无所适从。〔6〕当然，司法机关应主动地接受人大的监督。最高人民法院于1998年12月24日曾公布了关于人民法院接受人大及常委会监督的若干意见，其中要求各级法院广开渠道，进一步主动地接受人大及其常委会的法律监督和工作监督，确保审判机关的公正司法，〔7〕自觉地、主动地接受人大的监督，实际上也是自觉接受人民的监督，最高人民法院关于自觉接受人大及其常委会的监督的各项措施，诸如在人大闭会期间要根据人大常委会的安排作专项汇报，对人大代表提出的涉及法院工作的各类建议、批评和意见要认真研究、及时回复，要热情和邀请人大代表到法院视察和检查工作，等等这些措施也都是确保严格执法和司法公正所必要的，可以说，主动地接受人大监督的各项措施的采用，也是我国司法改革的一项内容。
　　二、人大是否有权纠正法院的判决和裁定
　　在讨论人大的监督的间接性特点时，涉及到人大是否有权直接纠正或更改法院的裁判问题。有一种观点认为：“既就国家权力机关统一行使国家权力，两院的司法权不具有绝对独立性，国家权力机关对“两院”同宪法，法律、行政法规和本行政区域的地方性法规相抵触的判决、裁定或者决定具有决定纠正权应当是顺理成章的事情。因为在我国司法权是受制于国家权力机关监督权的”。〔8〕我认为这一观点是值得商榷的。其原因在于：
　　第一，依据法律规定，人大并不享有司法权和准司法权。如果人大有权，直接纠正法院的裁判，则实际是行使了司法权或准司法权，而并不是在行使监督权。从国外的情况来看，各国议会大都只是在非常例外的情况下享有准司法权。例如日本宪法第64条规定：“国会为审判受罢免控诉的法官，由两议院之议员组织弹劾法院，”法国议会规定，参议院可组成最高法院，以审判共和国总统的部长，美国法律授权参议院仅在众议院已作出弹劾总统的决定以后，才有权对总统进行审判。可见，议会的司法权主要针对国家元首，政府首脑或者最高裁判者行使的，在一般情况，议会不得介入司法案件，否则违背立法权与司法权分立原则。在我国不实行三权分立，我国的权力机关也不完全同于国外的议会，但宪法已明确区分了立法权和司法权，明确规定人大和司法机关的职责和分工，各自都应依据法定的职责行使权力，如果人大有权直接纠正法院的裁判，则已逾越了宪法和法律赋予人大的权力。
　　第二，人大直接纠正法院的裁判是违背法定程序的，针对法院的判决和裁定违背法律或裁判不公的情况，我国程序法已经设定了一系列措施。如允许当事人提起上诉、审判监督程序的运用等，在这些程序中并没有规定人大对法院的裁判予以纠正的程序。如果人大可以纠正法院的裁判，则不仅违反了现行程序法的规定，而且将导致法定程序的一系列混乱现象，如人大纠正错案属于何种程序？当事人是否或如何向人大提出申请，如果人大纠正法院的裁判后，上诉审法院维持原判，应以何种意见为准等等。正是由于人大纠正错案不符合程序，全国人大常委会于1989年3月28日向全国人民代表大会的工作报告申指出：“纠正错案应由法院、检察院严格按照法院程序去办，”“人大在监督法院和检察院的工作时，不直接处理具体案件。”这一观点实际上否定了人大直接纠正错案的权力。
　　第三，人大享有纠正法院裁判的权力，不一定能真正减少甚至防止错案的发生。因为要对一个案件进行正确的裁判，一方面需要对案件的事实进行认真的审理，调查和了解事实的真相。而人大并没有实际对案件进行审理，也没有亲自听取双方提出的意见和辩论，仅仅通过阅卷是很难完全了解事实的真相的。另一方面，正确作出裁判需要裁判者应有较好的法律专业知识，同时也应具备一定的司法实践经验，尽管目前许多司法审判人员的法律专业素质不高，但不少人也具有多年的司法工作的经验，在这方面，恐怕不会比人大代表及人大工作人员差，因此由人大直接纠正法院的裁判，首先遇到的问题是人大所纠正的裁判是否为错误的、必须要纠正的裁判。人大的决定是否必然是正确的。有学者指出，多年的经验证明，因非司法人员干预办案而造成错案，比司法人员本身造成的错案要多，而是纠正起来往往更困难〔9〕。这一观点不无道理。
　　第四，人大直接纠正法院的裁判，不仅妨碍司法的独立性，也在一定程度上影响了司法的权威性，司法最终解决纠纷的权威也不复存在。如果人大有权直接纠正法院的裁判，则当事人将会不通过任何诉讼程序而直接寻求人大的改判，这将会使法定的程序受到冲击，而且人大在改判发生错误的情况下，将很难通过法律程序予以补救。
　　总之，我认为人大不应当享有直接纠正法院的裁判的权力，即使人大发现法院的裁判属于明显的冤错假案，也只能要求法院依法定程序重新审理或者要求检察机关进行抗诉。如果人大通过群众的举报和人大代表的提案而发现某个案件涉及司法机关及其司法人员贪赃枉法、滥用司法权力的行为，可以组织有关调查组对此种行为进行调查，经调查核实，发现确存在上述问题，
　　也只能对涉及违法犯罪行为的司法审判人员依据一定的程序予以罢免，或者请求有关机关予以惩处，但对于该案件的裁判结论，人大也无权改正，而只能要求法院依法定程序予以重审。
　　三、人大是否应当实行个案监督
　　近几年来，由于司法不公和司法腐败现象较为严重，司法的整体形象受到损害，人民群众对此也颇有怨言。因此社会各界要求强化人大对司法的监督包括实行个案监督的呼声很高，而在不少地方，有关地方权力机关已经展开了对司法机关的个案监督，但是在学术界，对人大是否应当实行个案监督，存在两种不同的观点，一种观点认为，人大对司法机关的监督权，不是抽象的，而应当是具体的，只有对个案实行监督才能使这种监督权得以落实，尤其是因为目前司法腐败和司法不公的现象依然十分严重，法院的整体素质不高，强化人大对法院的个案监督，有利于保证法院严格执法和公正司法。由于司法审判活动主要体现为对个案的审理和裁判，因此人大对一些处理不当，久拖不处，错处错判案件和一些冤假错不予监督，则人大便失职于法律，有负于人民希望〔10〕。另一种观点认为，人大对司法的监督是十分必要的，但监督应当采取合适的方式方法，如果对个案实行监督，将会在不同程度上妨碍法院的独立办案，并很有可能使人大代行法院的审判权，我认为这两种观点都不无道理。
　　讨论人大是否有权监督个案，首先需要对个案监督作出明确的定义。如果个案监督仅仅只是指人大对法院违反法定程序的案件进行监督，或督促法院依法定程序办案，对涉及办案人员违法犯罪的案件进行调查、对人民群众反映强烈的有可能属于冤错假案的案件进行审查以督促法院依法予以重审，等等，则这些监督是十分必要的。但是，从实际来看，所谓个案监督不仅仅限于上述情况，还包括在案件审理过程中，对法院的审判活动或裁判结果进行监督，也包括在案件作出判决或判决生效后，对已经作出的裁判进行监督。在后一种情况下，人大要介入到裁判过程中，并要对程序的遵守和裁判结果提出意见。可见个案监督包括两个方面，
　　第一，对法院在审判活动中是否遵循法定的程序进行监督。例如，人大发现办案人员违反公开审判的程序办案、超期办案、与当事人实行“三同”等情况以后，人大向法院正式提出要求依据法定的程序办案的通知。这种监督对保证法院遵循法定的程序是十分必要的。
　　第二，对涉及违法犯罪行为的案件进行监督。例如，人大通过当事人的检举和群众反映发现在某个案件的审理过程中办案人员确有可能收受贿赂、徇私枉法，可以将案件移送给检察机关或纪律检察机构，对于群众反映强烈的问题较为严重的案件，人大也可以组织特别的调查组组织调查。
　　第三，对裁判结果实行监督，包括对正在审理的案件提出裁判的建议和意见，以及对已经处理的案件提出改正的建议。
　　在上述三种情况下，人大的监督形式是不完全相同的。在某些情况下，由于程序与裁判的结果可以发生适当的分离，因此对法院是否遵守程序的监督不一定会影响裁判结果，例如，要求法院依法定的期限办案，并不意味着法院要按某种意见进行裁判。对涉及违法犯罪的案件进行调查也并不会使人大介入司法审判过程，而只是查清违法犯罪行为，并予以处理，所以前两种情况虽然属于人大对司法的监督，但并没有使人大介入司法过程。或者使人大与法院分享了审判权，因此我认为这两种监督属于宪法赋予人大的监督权的范围，也不影响法院的独立审判。但是在第三种情况下，由于人大要对裁判结果进行监督，则事实上是使人大介入了司法审判过程，因为一旦在裁判结果中体现了人大的意见，则意味着人大已经于事实上分享某些司法审判权。也可以说人大已经直接享有和行使某些审判权。如果人大要实行此种个案监督，我认为是不妥当的。其理由是此种个案监督有可能导致人大与法院分享司法权，而人大依据宪法的规定不能享有此种权力。
　　如前所述，我国不实行三权分立的宪政体制，而采取议行合一的体制，但是这并不意味着国家权力不应当有分工，在任何社会国家权力都必须实行分工，实行在不同的国家机关之间的权力分工，这种分工越合理，越能保障权力的有效运作，充分实现统治阶级的意志与利益。而宪法实质上看就是对权力分工的确认，我国宪法确认权力机关以及一府两院的各自的权力和职责，就是要以国家根本大法的形式确认国家权力的合理分工。从宪法的基本原则来看，法院应当在人大的监督下享有独立的司法权，人大只能享有监督权，而不能代替法院行使司法权，或与人民法院分享司法权。否则宪法体现的国家权力合理分工原则并很难实现。人大实行此种个案监督，不仅因有可能使人大与司法机关分享司法权，而导致国家权力的分工不明确，而且也不一定有利于实现司法的独立与公正。具体来说，表现在：
　　第一，人大有权实行此种个案监督，将妨碍法院的独立审判。尤其是在地方，一旦实行个案监督，很难对个案监督的范围进行合理的控制。一旦人大监督过多，过问过多，办案人员在办案过程中必然要经常向人大进行汇报，或者向人大请示，而人大也有可能经常要求法院对个案的审理进行汇报，这就有可能使权力机关事实上成为法院的“婆婆”，从而与宪法确认的司法独立的原则是不符合的。尽管目前在我国的审判体制中，对法院的各项监督确实有待于完善，但应当承认，法院依法办案的独立性并不是太强，而是较弱，特别是在基层法院，法院的审判工作受到太多的干扰，“婆婆”太多，同样是法院目前面临的困扰。各地的人大常委会及其各专门委员会决不能直接干预个案的审判，否则，司法机关更感到无所适从〔11〕〕。
　　第二，人大实行个案监督，不符合法定的程序，也不一定能保障裁判的公正。针对对法院作出的判决裁定有可能出现违法和不公正的情况，我国程序法专门设立了补救措施，如二审以及审判监督程序，都是为了对不公正的裁判进行补救。然而人大在实行个案监督以后，如果发生错案，则很难依据程序法进行补救，更何况人大要对个案实行监督，必须对个案展开充分的调查，甚至要通过召开听审会等形式，认真听取当事人、证人以及有关专家的意见。而不能仅仅只是靠听汇报和阅卷来了解情况，而目前人大实行个案监督，基本上都是靠听取一方当事人的申诉，以及法院的汇报阅卷等方式来了解情况的，这些方式还不能人大对案情确实得到了充分准确的了解。而在基础上所作出的判断未必是正确的。更何况，人大的领导和工作人员，尽管大都有良好的法律知识，但并不一定具有审判经验，尤其是并不一定具有审查和判断证据的专业知识和实务经验。因此人大作出的结论也不完全都是公正的。
　　第三，人大实行此种个案监督将有可以有使人大成为具体的处理案件的机构，而不是立法和监督机构。如果人大强化对法院的个案监督，将会使许多当事人和律师主动找上门来甚至可能通过各种关系找到人大，寻求人大对个案的监督。人大也将会被迫处理大量的具体案件，这与人大作为国家权力机关的地位也不相符合。而且与人大现有的人力物力也不可能处理过多的具体案件。尤其应当看到，如果人大强化对法院的个案监督，一旦发生监督的错误，则不可能找到恰当的补救措施，也不可能对人大实行错案追究，但监督不妥当必然损害人大的威信。此外，人大有权实行此种个案监督，当事人就会认为遇事找人大最为有效，这也在不同的程序上损害了司法的权威性。
　　第四，人大实行个案监督也不符合国际惯例。尽管我国的人大不同于国外的议会，但功能上有某些相似之处。各国的议会大都从尊重司法独立的角度出发，不介入法院的审判过程，也不能对法院的审判进行干预。只有在法官严重违法，议会才有可能通过弹劾程序审理该法官，如日本宪法第64条规定，国会为审判受罢免控诉的法官，由两议院之议员组成弹劾法院。但从不对具体案件提出裁判意见。这些经验对我们也不无借鉴意义。尽管我国在1980年对林彪、四人帮的审判是由全国人大常委会通过组织特别法庭行使准司法权的，但是这是例外的情况。在一般情况下，人大是不应当享有并行使司法权的。
　　应当看到，要求赋予人大对此种个案实行监督的观点，在一定程度上反映了某些民众因对某些司法裁判的不公表示不满，而要求加强人大对司法的监督的意愿，但应该看到，司法腐败和裁判不公的问题，主要还是因为司法体制上存在的一些问题，以及司法人员的素质问题，这些都需要通过加大司法改革的力度以增强司法的独立性与公正性，提高司法人员的整体素质来加以解决。而主要不是通过司法外部的机构对个案进行监督来解决。在这里看起来存在着一个难题，即审判越不独立，审判人员的素质越差，越需要对审判人员以及法院进行个案监督，但这种监督的结果又会进行一步加剧审判的不独立。而且因为审判的不独立使办案人员缺乏责任感和进取心。在一切听命于上级领导的情况下，办案人员的素质会更差。我认为解决这一难题，首先需要明确当前的司法改革的基本目标是增强司法审判的独立性与司法的公正性，各种措施的设计都要有利于这一目标的实现。尽管在司法的独立和公正实现过程中，会存在着许多的困难，但我们只能创造条件逐步的实现这一目标。而不能与这一目标相背离。为了实现司法的独立性和公正性，人大应当在职权范围内督促并支持审判机关依法独立行使职权，排除各种外来的干预，努力为法院的独立审判创造良好的条件。
　　总的来说，我认为个案监督的提法本身是不确切的。因为它包括了不同的监督情况，有一些监督是必要的合法的，但上述第三种情况的个案监督则明显超出了人大监督的权限范围。人大对司法的监督，并非因为不监督此种个案便失去了权威性和强制性。如前所述，人大作为权力机关，其监督具有最高的权威性，其对司法监督的不可能不受到司法机构的尊重。事实上，人大对司法机构的监督手段和途径是多种多样的，如对法院院长及其他审判人员的选任，对具有违法犯罪行为的审判人员的罢免，这些都对有效的监督手段。即使人大发现某个案件确有可能属于冤错假案，人大也可以对有关法院和检察院提出建议，要求其依法定的程序重新审理或者提起再审，所以人大不监督个案并不会使其监督作用受到影响。
　　【注释】
　　〔1〕参见何华编《人民代表大会制度的理解与实践》第183页。
　　〔2〕参见蔡定剑：《国家监督制度》第162页。
　　〔3〕参见王凡：“浅议地方人大的个案监督”，载《现代法学》，1998年第1期。
　　〔4〕参见蔡定剑：《国家监督制度》第162165页
　　〔5〕董珍祥：“关于强化人大对法案件监督的思考，我国人大常委会办公所研究《我国目前法律实施的问题和对策》第388页
　　〔6〕参见蔡定剑《国家权力监督》第162页
　　〔7〕参见《人民目报》1998年12月28日
　　〔8〕徐功勋：《试论地方国家权力机关的司法监督及其权力界限》按我国人在常委会国办公研究室：《我国当前法律实施的问题和对策》，第383页，中国民主法制出版社，1997年版。
　　〔9〕蔡定剑《国家监督制度》第162页中国法制出版社，1991年版。
　　〔10〕参见王凡：“浅议地方人大的个案监督”，载《现代法学》，1998年第1期
　　〔11〕〕参见蔡定剑《国家权力监督》第162页
　　原载于王利明：《司法改革研究》（修改版），法律出版社2001年版，第十二章第二节