陈瑞华：《看得见的正义》之警察权的性质

　　一般来说，明确将警察权视为司法权的观点在中国并不多见。但是，中国特有的“公检法三机关”和“公安司法机关”的称谓，中国特有的三机关“分工负责、相互配合、相互制约”的流水作业体制，显示出人们习惯于将公安机关与司法机关相混同的心态。而在国家权力结构中，公安机关与检察机关、法院都被列为“政法机关”，被看作实行人民民主专政或者“为改革开放保驾护航”的工具。甚至在党内组织体系中，公安机关的地位往往要高于检察机关和法院。在中国司法实践中，公安机关实际在大量行使带有司法性质的权力。对于这一点，我们可通过下面的案例加以说明。
　　1995年7月19日晚22时许，某省公安厅的刑事警察在当地公安机关的配合下，秘密进入某市公安局户政科长张某（女）的住处，宣布对其收容审查。收审的依据是国务院1980年2月发布的《关于将劳教和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》，理由是张某“涉嫌‘126’走私案徇私舞弊”。张某被连夜带往某铁路公安局关押。收审期间，公安厅办案人员采用强光下不许睡觉等疲劳战术，轮番对张某多次进行审讯，以迫使其交代有关罪行。三个月的收审期满后，公安厅仍未发现张某徇私舞弊的证据，遂于同年10月18日以“办理户口过程中收受贿赂5000元”为由，将该案移送该市某区人民检察院批准逮捕。
　　区检察院于次日以受贿罪作出逮捕的决定，随后将张某押送某看守所进行异地关押。关押期间，看守所将张某单独隔离，并将监室唯一的窗子用木板钉死，使其完全失去与外界的联系。检察院在随后长达9个月的办案期间内，除在宣布逮捕后24小时进行过一次例行公事的讯问以外，此后就再未提审过张某。1996年7月，该市两级检察机关决定对张某以受贿罪提起公诉。但在向省人民检察院汇报此案时，省检察院认为张某的行为不构成犯罪，并指示立即无罪释放。在此情况下，区检察院以“张某受贿情节轻微且已退款，不认为是犯罪”为由，决定撤销案件，将张某释放。在此期间，张某的家属四处打听张某被抓的原因和羁押的场所，但都被办案机关以“案情重大为由”予以拒绝。因此，家属始终未能收到在收审和逮捕后24小时内就应收到的《对被收审人员家属通知书》、《对被逮捕人员家属通知书》。
　　被释放后，张某向区检察院提出赔偿申请，要求检察院认定原逮捕决定系错捕，给予国家赔偿，并恢复名誉，赔礼道歉。区检察院受理后，张某情况属于《国家赔偿法》第17条第（三）项，国家不承担赔偿责任，决定不予赔偿。张某不服，向市检察院申请复议。两个月后，复议机关认定区检察院确系错捕，但仍然维持不予赔偿的决定。张某还是不服，继续向市中级人民法院赔偿委员会提出申请。申请被受理后，中级法院赔偿委员会久拖不决，迟迟不予审理。张某及其家属不断到省、进京上访咨询，并通过有关部门给市委和省委发函，要求尽快作出公正处理。1998年7月，市中级法院赔偿委员会作出第一号赔偿决定书，认定赔偿义务机关区检察院对张某系错捕，应当给予国家赔偿。但鉴于赔偿申请人原单位已经发还张某被羁押期间的工资，因此不再发给赔偿金。而对张某要求“恢复名誉、赔礼道歉”的请求，则只字未提。
　　随后，张某又向省公安厅递交“行政赔偿申请书”，要求公安厅确认对其三个月的收审属于违法，给予赔偿并恢复名誉。在此后五个月的时间里，公安厅一直不给任何答复。五个月过后的第三天，张某再次向公安厅询问案件进展情况，答复是处理时效已经超过，根据《国家赔偿法》第13条的规定不予赔偿。张某这时已经无法再向法院申请任何司法救济，行政赔偿只能不了了之。
　　在这一案例中，公安机关对张某采取了收容审查措施，并在检察机关批准逮捕后对其实施了长达9个月的羁押。在检察机关将案件撤销后，公安机关又成为行政赔偿的裁决机关，负责裁判自己承办的“错案”的赔偿问题。很明显，公安机关作为行政机关，拥有强大的行政处罚权和行政裁判权；作为刑事侦查机构，公安机关又享有调查证据和采取各种强制措施的权力，甚至在检察机关批准逮捕后可以采取延长羁押等手段。人们不禁要问：公安机关这种将行政处罚、行政裁判、刑事侦查与采取强制措施等诸多权力集中于一身的做法，符合现代法治的基本原则吗？
　　在现代法治社会中，警察无论就其所发挥的功能还是活动的程序、组织方式上都显示出其行政权的性质。首先，现代警察制度赖以建立的基础在于维护社会治安，保障社会秩序，使社会维持一种安宁的状态。正因为如此，几乎所有国家的警察机构都具有准军事部队的特征，以便对各种违法、犯罪行为准确、有效地加以遏止。其次，警察在维护治安、从事刑事侦查过程中，在程序上采取的是典型的行政方式：主动干预社会生活，单方面限制个人基本权益和自由，积极地获取犯罪证据和查获嫌疑人，并对其发动刑事追诉。再次，警察机构在组织上更是采取一体化的方式：警察上下级、警察机构上下级之间都属于一种上令下从、互相隶属的关系；对于正在从事刑事侦查活动的警察，可以随时撤换和调任。显然，与裁判者不同，警察在执行职务方面不具有独立性和不可变更性。
　　而从中国的法律实践来看，公安机关作为一种武装性质的力量，行使着维护社会治安和刑事侦查的双重职能，并拥有一系列的强制处分权。
　　首先，在治安行政领域，公安机关拥有极为强大的行政处罚权。对那些“游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动力的人”，公安机关有权采取劳动教养措施，从而剥夺其人身自由达一至三年，劳动教养机构还可以根据被劳教者的表现情况，对其劳教期间再延长一年；对于在城市“流浪乞讨人员”，公安机关有权采取收容、遣送措施；对于卖淫、嫖娼人员，公安机关有权采取“收容教育”措施，从而将其人身自由剥夺六个月至两年；对于那些“吸食、注射毒品成瘾”的人，公安机关有权对其“强制进行药物治疗、心理治疗和法制教育、道德教育”，从而限制其人身自由另外，对于那些违反治安管理的人，公安机关还拥有较为广泛的的治安管理处罚权，可以科处包括警告、罚款和拘留在内的各种行政处罚。而所谓的行政拘留，还可以导致被拘留人的人身自由被剥夺15日之久。
　　上述所谓的“劳动教养”、“收容遣送”、“收容教育”、“强制医疗”、“行政拘留”等一系列的行政处罚手段，基本上都是由公安机关自行提出申请、自行审查、自行作出决定并自行予以执行的。公安机关在行政处罚问题上，实际同时拥有调查权、起诉权、审判权、上诉审查权甚至执行权，这种高度集权的情况严重违背了“控审分离”、“司法最终裁决”等一系列现代法治理念。同时，这种由公安机关拥有广泛的行政处罚权的现实，还会经常导致公安权力的滥用。例如，作为治安行政机关和刑事侦查机关的混合体，公安机关经常将劳动教养、行政拘留等措施用来“对付”犯罪嫌疑人、被告人；在刑事侦查过程中，遇有羁押期间不足以获取有罪供述的情况，公安机关往往对行政处罚措施与刑事强制措施交替使用，以便使嫌疑人长时间地被剥夺人身自由。
　　其次，公安机关在刑事侦查活动中还拥有一系列强制处分权。根据中国现行刑事诉讼法的规定，对于搜查、扣押、通缉等涉及个人财产、隐私、自由等权益的强制性侦查行为，公安机关有权直接发布决定并直接执行；对于拘传、取保候审、监视居住、刑事拘留等强制措施，公安机关在侦查中有权自行发布许可令状，自行执行。而在中国刑事诉讼实践中，刑事拘留、逮捕后对犯罪嫌疑人羁押期间的延长，公安机关基本上是自行决定、自行执行的。可以说，在刑事审判前程序中，除逮捕以外的其他所有强制措施和强制性侦查手段，都是由公安机关自行决定、自行执行甚至自行延长和变更的。
　　值得注意的是，面对公安机关采取的强制措施或其他强制性侦查行为，嫌疑人通常只能向公安机关本身提出申诉或控告，或者求助于检察机关，以促使其发动法律监督程序。嫌疑人不能将这一事项诉诸法院，法院也从来不会对公民个人有关逮捕、拘留、搜查、扣押、窃听、长期羁押的合法性问题，举行任何形式的听证，进行任何方式的司法审查活动。这里不仅缺乏针对公安权力的司法授权、司法审查活动，也不存在有效的司法救济活动。因为在大量涉及个人基本权益和自由的事项上，公安机关在刑事侦查领域都拥有权威的和最终的决定权。
　　当然，公安机关在治安行政领域所拥有的决定权，从法律上是可以受到法院的司法审查的。因为作为被管理和受处罚的行政相对人，公民个人有权向法院提起行政诉讼。不过，鉴于“民告官”案件在立案、审理、裁判、上诉、再审等一系列环节上都存在着困难，法院对公安机关的这些治安行政措施是难以进行有效的司法审查的。在实践中，真正能获得法院司法救济的相对人是不多的。与此同时，公安机关在刑事诉讼领域中采取的强制措施是难以受到有效的司法审查和司法控制的。这里的关键问题是不存在一种与案件的结局没有利害关系的中立的司法机构。检察机关尽管名义上为国家法律监督机关，有权对公安机关的侦查行为实施法律监督，但它一方面没有能够制约警察权的有效措施，另一方面也不具有司法机构所必需的中立性和超然性。而且，在检察机关自行侦查的案件中，这种所谓的“法律监督”更是名存实亡的。
　　不难看出，公安机关实际在行使着司法权。这至少是因为它无论在治安行政领域还是刑事侦查领域，都对有关限制、剥夺公民基本权益的事项拥有权威的和最终的决定权，而这种权力是基本上无法受到中立司法机构的有效审查的，被限制、剥夺权益者难以获得有效的司法救济。但是，公安机关究竟该不该行使司法权呢？
　　从应然的角度来看，警察权是一种行政权，公安机关不仅不应当行使司法权，而且还应当受到司法机构的有效审查和控制。作出这一判断的根据是：（1）公安机关作为行政处罚、刑事强制措施的决定者，与案件有着直接的利害关系，往往倾向于维护国家、社会的利益，难以对个人权益加以保障，即使是上级公安机关也无法对个人权益提供有效的救济；（2）公安机关进行的各种活动大都是由管理者与被管理者、处罚者与被处罚者双方构造而成的，这里既不存在中立的第三方的介入，也不受公安机关以外的其他国家权力机构的有效审查和制约；（3）公安机关拥有对公民个人基本权益的最终决定权和处置权，这严重违背了“控审分离”、“司法最终裁决”等一系列法治原则。
　　显然，中国司法制度面临的最大的改革课题之一，就是确立警察权的行政权性质，实现公安机关的非司法化。
　　具体而言，公安机关所拥有的一系列治安行政处罚权，如劳动教养权、收容遣送权、收容教育权、行政拘留权等，都应当被纳入司法权之中，使公安机关变成一种申请者，而不是决定者。另一方面，对于刑事拘留、监视居住、取保候审、搜查、扣押、窃听等一系列涉及在刑事侦查领域剥夺、限制个人基本权益和自由的措施，也应一律纳入司法权的控制之下。为此，需要确立一系列的司法授权、司法审查和司法救济机制，使得所有涉及个人基本权益的事项都由中立的司法机构拥有相当大的决定权。