陈瑞华：《看得见的正义》之反思“个案监督”（上）

　　近年以来，各级人大对法院实施“个案监督”的情况越来越多了起来。下面的案例可以让我们对此产生直观的认识。
　　1991年2月，河南开封兰灵果品副食公司（以下称“兰灵公司”）向开封市中级人民法院提起诉讼，要求被告开封县第二油厂（以下称“第二油厂”）赔偿因质量问题和被告拒不发货给其造成的经济损失42万余元。同年5月30日，开封市中级法院判决原被告双方所签协议无效，兰灵公司应负主要责任，因此应向第二油厂赔偿80万元。兰灵公司不服，上诉至河南省高级人民法院。1992年3月10日，河南高院作出终审判决：原告兰灵公司败诉，赔偿第二油厂42万元。兰灵公司依然不服，遂向最高人民法院提出申诉。1993年1月14日，最高法院提审此案，在审理中发现“原判决对合同效力的认定欠妥，对应当审理的质量问题未予审理”，于1993年11月24日作出判决，认为“原审人民法院以兰灵公司超越经营范围和扩大经营方式为由认定合同无效不当，应予改判”，并判决兰灵公司胜诉，第二油厂向其赔偿142万元。
　　1994年1月，开封市人民代表大会开会期间，一些市人大代表联名要求为败诉的第二油厂“翻案”。同月，开封市人大常委会法工委主任、副主任多次专程赴郑州向河南省人大常委会内务司法委员会反映情况。开封市人大的报告经河南省人大专呈全国人大。全国人大内务司法委员会将此报告批转最高人民法院。最高法院遂对此案开始了再审程序。1996年12月20日，最高法院再次判决兰灵公司胜诉，第二油厂向其赔偿71万元。据透露，再审合议庭认为此案应当维持原判，但终从大局出发，将违约金砍掉一半。然而，败诉的第二油厂依然拒绝执行判决。
　　这一案件的情况既有些特殊，也颇具代表性。说其特殊，是因为一个本来已经由最高人民法院终审判决的普通民事案件，经过河南两级人民代表大会的“反映情况”，并经过全国人大内务司法委员会的“批转”，竟然使得最高人民法院重新启动了“审判监督程序”，并最终改变了原来已经生效的判决。这样的案件在全国实属罕见。说其具有代表性，是因为类似这种经过人大的“干预”而启动再审的案件，在中国的司法实践中屡屡发生。一个典型的模式是：法院对某一案件作出了终审判决，败诉的一方当事人仍然不服，经反复向法院提出申诉未果，就最终将案件提交某人大；后者通过各种途径，向法院施加压力，“迫使”法院通过“审判监督程序”将案件加以重新立案、审判，并作出新的判决。
　　这种由人大机构或者人大代表直接推动法院司法程序的做法，被称为“个案监督”。之所以称其为“个案监督”，是因为县级以上人民代表大会有权针对同级法院正在审理的具体案件，推动某一诉讼程序的启动、运行或终结，或者直接促使法院作出某一新的裁决结论。那么，这种“个案监督”的宪法依据是什么呢？
　　根据宪法所确立的国家权力体制，人民代表大会是国家的权力机关，也是其他一切国家权力产生的根据。县级以上人大有权选举和罢免其同级法院的院长，有权根据法院院长的的提请，任命或者免除副院长、审判员、审判委员会委员的职务。同时，各级法院要对产生它们的国家权力机关负责，并定期报告工作。但根据宪法的规定，各级法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。
　　显然，宪法确立的有关人大对法院实施监督的途径主要有两个：一是“人事”上的监督，也就是通过控制法院的人事任免事项，对法院的工作进行监督；二是报告工作，也就是在人大开会期间，由院长向人大做本年度法院工作报告，接受人大代表的审议和通过。当然，宪法还赋予各级人大一些特殊的权力，如就“特定问题”组成调查委员会，进行调查工作；人大代表依法定程序提出议案。全国人大代表以及全国人大常委会组成人员在开会期间，还有权对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案，要求其作出答复。尽管如此，宪法也并没有明确授权县级以上人大对法院对某一具体案件的审理程序或者判决结果，施加任何形式的干预和控制。看来，目前司法实践中进行的“个案监督”活动，并没有宪法上的根据。
　　但是，1986年修正的《中华人民共和国各级人民代表大会和各级人民政府组织法》，对人大与法院的关系作出了一次重大的调整：地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表10人以上联名可以书面提出对本级人民法院的质询案，由主席团决定交受质询的机关，后者必须在会议中负责答复。1995年，该法被再次修正。其中有关地方各级人大向法院提出质询案的规定有了更为详尽的程序：质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容；质询案由主席团决定交由受质询机关在主席团会议、大会全体会议或有关专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复；质询案以口头答复的，应当由受质询机关的负责人到会答复；质询案以书面答复的，应当由受质询机关负责人签署，由主席团印发会议或者印发提质询案的代表。
　　除了提出质询案以外，在各级人大审议有关议案时，人大代表还可以对包括法院在内的国家机关提出询问，受询问的国家机关应当派人到会说明。
　　然而，这种由各级人大或者人大代表所进行的质询和询问，究竟能够涉及法院工作的哪些方面？人大能否对法院依法进行的立案、审理和裁判活动加以质询？对此，有关法律并没有作出明确的规定。结果，按照一种最基本的制度逻辑，各级人大或者人大代表在进行“质询”时，就出现了种种有悖宪法精神的做法。为了说明这一问题，笔者分析一个实际发生的案例。
　　1995年7月，四川省技术监督局根据成都彩虹电器公司的举报，查封了夹江县彩印厂非法印刷彩虹灭蚊药片包装盒的印刷机4台，库房1间，彩虹灭纹药片包装盒15000个。1995年8月8日，夹江县彩印厂以四川省技术监督局超越职权为由，向夹江县人民法院提起行政诉讼，请求撤销该局作出的封存财产的行政强制措施，同时提出先行停止执行封存财产、赔偿3万元经济损失的申请。1995年9月22日，四川省技术监督局向夹江县彩印厂送达了《处罚决定通知书》，夹江县彩印厂随即又向成都市中级人民法院提起行政诉讼。
　　1995年11月20日，夹江县人民法院开庭审理夹江县彩印厂状告四川省技术监督局越权打假的案件。中央电视台、成都电视台、《中国质量报》、《成都商报》等媒体以“打假者反被推上被告席”等为题，作了连续报道。
　　1996年2月1日，四川省第八届人民代表大会第四次会议开幕，省人大代表、成都市彩虹电器集团股份有限公司董事长兼总经理刘某向各位代表发送了一份题为“黑白颠倒，恶人先告状打假者被制假者送上法庭，关于四川省夹江县制假查处受阻的紧急汇报”的材料。以成都市人大代表团为主的40名省人大代表联合提出大会第一号质询案，就有关问题向四川省高级人民法院质询，获得大会主席团通过。
　　1996年2月7日上午，40名省人大代表在成都市人大常委会会议厅，对四川省高级人民法院院长以及一同到会的夹江县人民法院院长进行了质询。质询的焦点集中在两个问题上：一是四川省技术监督局是否为“越权打假”；二是夹江县法院该不该受理“制假者”的起诉。在质询中，人大代表认为，技术监督局打假没有错误，彩印厂系恶人先告状，法院受理此案是为制假者服务。两位法院院长解释说，由于法律在打假的分工上不明确，需要依法通过最高法院商请国务院解决；彩印厂不服技术监督局的处罚而向法院提起行政诉讼，这是宪法和法律赋予的基本权利。在质询过程中，有的人大代表质问道：“请问你们到底为哪个服务？你们的这一行为是对国家对人民的犯罪。”一位职业为教授的人大代表断言：“这是司法腐败的一个典型表现。”这些发言引起了在场人大代表的热烈掌声。
　　夹江县彩印厂提起的两起行政诉讼案，均在1996年由受案法院审理终结，两案的审理结果均以四川省技术监督局胜诉而告终。
　　法律赋予人大代表的质询法院的权力竟然被如此恣意地行使，这无论如何都是对中国法制的一种讽刺。如果说人大对法院的质询本来是为了对法院审判工作进行监督的话，那么这种监督在程序上具有极大的随意性，并足以构成对程序正义的严重背离。首先，四川省人大的40名代表提出的质询案，是由与本次质询有着直接利害关系的彩虹电器公司董事长、总经理兼省人大代表刘某直接启动的，他在人大会议上散发的材料，使得提出质询案的代表对案件已经产生了先入为主的“预断”。其次，作为与质询事项有着利害关系的刘某还直接成为质询者，亲自实施对两级法院院长的质问。再次，质询中漠视宪法和法律的基本规定，对法院受理彩印厂的行政诉讼这一正常审判活动大加责难。最后，部分人大代表在新闻媒介面前，不负责任地发表了一些情绪化的言辞，使得法院遭受极大的压力，无法在审理这起行政诉讼案件时保持起码的独立自主性，而不得不屈从于由人大代表和新闻传媒联合发动的舆论攻势。笔者不敢想象，假如那位质询案的始作俑者刘某不是那么大公无私，而是心怀私心，歪曲事实地在四川省人大会议上散发材料的话，那么作为行政诉讼案件原告的彩印厂会注定“冤死无疑”了。于是，人们不禁要问：这种以“质询”的名义进行的所谓“个案监督”，究竟是要防止司法腐败，还是要人为地制造司法不公？
　　各级人大对法院实施的“个案监督”，除了有“质询”这一“合法”途径以外，还有其他各种各样的方式。例如，某人大代表或者人大常委会委员发现法院作出的某一判决“确有错误”，就将法院院长传来进行“询问”，明确指出判决的“错误”，要求限期改正；某人在民事诉讼中败诉，将案件情况通报给人大常委会，后者将案件“批转”给法院，要求其限期给予“解决”；某人大常委会委员发现法院所作的某一判决确实“有问题”，就以人大常委会的名义作出决定，要求法院限期对判决书作出大幅度的“修正”。这种种“个案监督”的实践，尽管缺乏宪法和法律上的根据，却在中国不少地方盛行起来。当然，在目前各地进行的“个案监督”实验中，最具有特色、也最为“前卫”的是所谓的“人大监审团”制度。
　　这是由河北省固安县在全国首创的“个案监督”经验：
　　1998年12月22日，固安县第十三届人大常委会第五次会议审议并通过了固安县人民法院提出的《关于自觉接受人大监督实施意见》，经县人大常委会审议通过，于1999年12月22日批准施行。
　　根据这一“意见”的要求，县人大常委会从其组成人员和人大代表中挑选7人组成监审团（全称为“监督审判团”），有组织地进行案件抽查、旁听案件审理和监审法院公开审理等方面的活动。据固安县法院院长介绍，由监审团监审的案件主要有：“重大疑难”的案件；“有可能宣告无罪、改变定性、判处缓刑的案件”；“涉及副科级以上干部的刑事案件”；“人民群众反映强烈或影响较大的案件”。遇有这类案件，固安县法院要在公开审理前三天，将简要案情、合议庭组成人员、开庭时间、地点报告县人大常委会，由人大组织监审团监审。法庭审理结束后，如果监审团提出的判决意见与合议庭有较大的分歧，监审团有权要求合议庭作出解释。合议庭要将认定事实的依据、处理的理由、适用法律的情况进行详细说明，并在听取监审团意见之后，对案件作出最后的裁决。
　　1999年1月28日，固安县人民法院刑事审判庭对张某涉嫌贪污一案进行开庭审理。旁听席上，由固安县三名人大代表组成的监审团临场监审。“台上的庭审紧锣密鼓地进行着，台下3位监审团成员聚精会神地听着、观察着，他们时而相互地语几句，交换以下意见，时而动笔记下每个关键性的细节。”在法庭辩论中，“控辩双方在台上进行着唇枪舌战的较量，3个监审团成员在台下不停地翻阅着有关材料，在上面圈圈点点，找出控辩双方各自在事实和法律上的依据。他们将在庭审结束后对此案进行认真研究，并就案件的审理程序、定性、处理结果提出倾向性的书面意见，装入该案卷宗。”
　　监审团中一位曾担任过公安局局长职务的成员说：“今天这个案子虽然不大，但却具有代表性，老百姓都很关注。我很荣幸也很高兴自己能成为固安县人大第一届监审团的成员，第一个到法庭上来监督法院的审判工作。既然我们监审团旁听了庭审，就要在最短的时间里拿出书面意见。”
　　担任法庭审判长的法官毕某说：“我感到压力很大。特别是今天还有人大的监审团在下面旁听，我们就更加慎重但我认为可以变成动力，对于我们公正断案以及提高我们办案人员的专业素质都会起到促进作用。”
　　固安县法院邓院长说：“个案监督，
　　作为接受人大监督的重要形式，我们法院党组给予了高度重视。人大常委会可以根据实体违法事后监督，程序违法随时监督的原则进行个案监督”，“法院自觉主动接受人大及其常委会的法律监督和工作监督，目的在于提高法官队伍的整体素质，使审判活动在整个社会的监督下公开、公正地进行。”
　　固安县人大赵副主任认为：“去年，从全国到地方，各级法院都在实行错案追究制，但这一制度主要解决的是事后补救，而在事前如何防止出现错案还是一个没有解决好的课题。固安县人大采取的监督制无疑在人大监督的具体操作上开了先河，具有很强的尝试性和探索性。尽管这一做法还存在着不成熟的地方，但是监审制的产生，人大监督的提前介入，一定会给法院审判工作带来一股无形的制约力，有利于执法公正，减少办错案、判冤案。”
　　无论是固安县人大监审团成员，还是法院院长和具体承办案件的法官，都对这种监审团制度作出了肯定的评价。这种监审团制度的独创性在于，人大对法院不满足于提出质询案，也更不限于听取其定期的工作报告，或者进行人事上的监督，而是直接派出由人大代表甚至人大常委会委员组成的“监审团”，亲临法庭，旁听案件的审理。而在旁听中，监审团成员绝对不甘心像一般公众那样“只是听听而已”，而是作出完整的记录，并就案件事实认定和法律适用问题“在最短的时间里拿出自己的书面（判决）意见”。如果合议庭成员的判决意见与监审团意见大体是一致的，则皆大欢喜；而一旦合议庭与监审团在判决上出现较大的分歧，合议庭就必须将事实认定和法律适用问题向其作出详细说明和解释，并对案件进行重新评议。显然，监审团的意见对合议庭的判决具有举足轻重的影响。
　　或许，真如固安县人大和法院的人士所说的那样，在监审团的临场监审下，法院合议庭不仅会面临压力，而且确实不敢明目张胆地搞司法腐败，审判过程中的司法不公现象也会得到遏止。毕竟，在三名人大代表的直接监督下，再胆大的法官也会有所收敛。但是，这种情景不禁令人提出一个疑问：这究竟是谁在审判？过去，人们经常抱怨说，合议庭审判不具有最基本的独立自主性，因为法院院长、审判庭庭长有权审批案件，法院审判委员会有权讨论并决定案件，上级法院经常对下级法院作出非正式的“指导”，结果导致合议庭的法庭审理名存实亡、流于形式。但是，固安县法院的合议庭上面又增加了一个非正式的干预者县人大监审团。只要经过监审团的监审，法院的判决中不可避免地会体现县人大的意志。笔者不禁要担心：如果固安县法院所作的判决经过二审程序最终被其上一级法院撤销甚至改判，固安县法院如何向县人大交代呢？县人大监审团成员会不会对上一级法院的裁判结论表示抗议，或者鼓动固安县法院抗拒这一判决，甚至拒不执行判决呢？