陈瑞华：《看得见的正义》之反思“个案监督”（下）

　　可见，监审团制度会破坏两审终审制的实施，威胁当事人上诉权的行使。但问题还远不止这些。监审团成员如果不是法律方面的专家，谁能保证他们所作的判决意见要比合议庭更加高明？！合议庭审判案件毕竟是公开的法庭上，要受到诸如回避制等方面的约束，监审团成员如果“事实上”与案件或者某一当事人有着某种利害关系，又如何这一关系的存在？究竟由谁来要求其退出监审团？另外，这种由监审团临场监审的做法，会不会造成合议庭成员因畏于压力而不得不“迎合”人大的现象？如果是这样的话，独立审判岂不更是不可能的吗？！
　　对实践中创造的“个案监督”形式还可以列举和分析得更多一些。但这种监督无论采用哪一种形式，其核心问题都是一样的：法院畏于其同级人大的监督权，而不得不屈从于人大的“个案监督”；人大因为握有一些足以使法院服从的权力，而完全可以对法院施加各种各样的影响和干预。法院所担心的无非是以下情况的出现：人大代表在选举法院院长时不投或少投现任院长的票，甚至直接罢免其院长职务；对法院院长提请审议的副院长、审判员或审判委员会委员名单，人大代表予以部分或者全部拒绝；对于法院每年一度的工作报告，人大代表公开表示不满，赞成票大幅下降，甚至赞成票不足半数，使得工作报告不能通过
　　这些本来由宪法和有关法律确立的人大对法院的监督措施，在实践中已经成为法院“自愿”接受人大“个案监督”的重要制度原因。而这些都与宪法所确立的法院独立行使审判权的原则大相径庭。可以说，“个案监督”的开展，使得法院相对于人大的那一点可怜的独立性在逐步丧失殆尽。
　　造成“个案监督”问题愈发严重的原因有很多。首先，我国宪法对人大与法院的关系并没有作出明确的界定。尽管人民代表大会作为国家的权力机关，属于一切国家权力产生的根据，它有权对包括法院在内的其他所有国家机关实施法律监督，但这绝不能意味着人民代表大会可以随时、随地、随意地参与其他国家机关的工作，甚至越俎代庖，取而代之。具体到法院审判工作而言，各级人大固然有权进行诸如人事、工作报告方面的监督，也可以依照宪法和法律对法院提出询问，提出质询案，但是法院进行的具体审判工作却不容随意干预的。即使是人大机构、人大代表甚至人大常委会委员，也不能凭借其对法院的监督权，而随意地促使法院启动或者终止某一程序，甚至变更某一裁判结论。但是，各级人大与同级法院的关系至少在宪法和法律上是模糊的，不明确的，在实践中则存在着诸多的变数。
　　其次，各级人大的“个案监督”之所以被放任自流，还与中国人根深蒂固的“监督情结”有着直接的关系。根据目前主流的政治理论，凡是国家权力都必须接受监督。监督的主体最终是抽象的、虚无缥缈的“人民”，但实践中却是由诸如人大等国家机构“代表人民”实施监督的。于是，各级人民代表大会对其他国家机构都有权进行监督；检察机关作为国家专门法律监督机关，有权对法院、公安机关、监狱执行机关的诉讼活动实施监督；各种新闻媒介也有权对包括法院在内的国家机构进行舆论监督；人民群众对国家机关的工作也可以进行监督这种被泛化的“监督哲学”有其致命的理论缺陷：为防止被监督者滥用权力而设定的监督者，本身就是需要监督的。但是，谁来监督监督者？而从实际效果上看，这种监督往往来自一个机构或者体系的外部，监督既缺乏效率，又容易出现错误。即使是一个刚正不阿的监督者，也会“好心办错事”。如果说监督是为了防止或减少腐败的话，那么这种泛化了的监督机制还会造成腐败的源泉的普遍化。具体到人大对法院的“个案监督”问题是，谁能够保证实施监督的人大代表本身没有私心甚至不腐败呢？
　　再次，各级人大对同级法院的“个案监督”，还与中国司法制度存在的一些缺陷有着直接的关系。中国的法院完全按照政府的行政区划进行设置，也就是说，在县级行政区划以上，有一级政府，就有一级法院。与此相适应，有一级政府，也就有一级人民代表大会。结果，各级法院无一不是受制于同级人民代表大会，由其产生，接受其监督，并向其报告工作。与此同时，法院的财政预算和拨款由同级政府负责，法院的人事也基本上由各级政府和党委加以控制。于是，法院司法裁判的地方化也就随之形成了。近年来愈发严重的“地方保护主义”现象，其制度上的成因之一就是这种按照行政区划设置法院的制度。因此毫不奇怪，各级人大对法院的“个案监督”，确实有着保护本地方利益、防止本地财源外流的动机。
　　看来，只要中国的宪政体制不变，各级人大对法院的“个案监督”还会存在，并有继续加强的趋势。但一个现实的问题是：如何使这一监督在合理的程序内进行，以便最大限度地减少其所带来的弊端？
　　在笔者看来，在国会中设立司法裁判机构，由立法机构行使一部分司法权，这在西方国家不乏先例。例如，英国的上议院作为议会的上院，同时也是有的最高法院；法国的国民议会设有宪法委员会，大体上起到宪法法院的作用。但在这些国家，议会行使的司法裁判权有其严格的程序限制。
　　以英国上议院为例。上议院审理的案件必须是来自下级法院的上诉或申诉案件；案件必须是具有普遍意义的宪法和法律问题；上议院只负责法律适用问题的审判，而不再审理事实问题；上议院负责审判的是专门的“常设法律议员”（又称为“法律议员”），主持人是上议院议长（又称为“大法官”）；上议院的审判以开庭的方式进行，届时控辩双方的律师都要到场，向参与审判的法律议员提出法律方面的意见并进行辩论；上议院所作的判决要载明所有参与审判的法律议员的意见，判决一旦作出即形成判例，对下级法院在类似案件的判决上具有法律约束力，判决以上议院决议的名义向社会加以公布
　　很明显，在上述程序控制之下，英国上议院只能像法院那样进行司法裁判活动，而不能在审判时采取与立法活动一样的方式和程序。英国的制度实践表明，并非只有法院从事裁判才能维护司法公正，其他机构才同样能做到这一点。然而，不论由哪一机构进行裁判，都必须遵守为实现司法公正所必备的程序和组织方式。正是这些程序和组织方式，成为正义赖以实现的制度保证。
　　在中国，人大对法院的“个案监督”能不能从程序和组织方式上加以控制？例如，将个案监督的权力授予全国人大常委会这一最高立法机构行使，其他各级人大及其常委会不能行使个案监督权；在全国人大常委会之下，设立诸如宪法委员会、宪法法院之类的专门司法裁判机构，负责受理专门的违宪审查诉讼；宪法裁判机构由具有人大常委会委员资格的专门裁判官组成，他们负责受理案件，并像法院那样进行司法裁判活动；对于判决，宪法裁判机构要向全国发布，使其具有法律约束力
　　这样的“个案监督”岂不更符合法治的精神？