姜明安：行政补偿制度研究

　　有两个案例促使我关注和研究这个问题：第一个案例发生在湖北某县。1998年长江发大水时，政府采取分洪措施，该县部分村镇被淹。灾后政府对村民房屋被淹的损失给予了一定的补偿，但一些企业的厂房设备因分洪被淹造成的损失却未能获得适当补偿或未能获得任何补偿。企业到处申诉，以至到法院起诉，问题最终未能获得解决。因为我国目前尚没有专门的补偿法，没有关于行政补偿范围和补偿标准的明确的法律规定。第二个案例发生在广东省某市。该市因城市建设需要，于九十年代陆续批准了若干企业（包括一家外资企业）在城市郊区建石场开采石料，批准期分别为五到十年。但到1998年，该市为了加强环境保护，提高城市环境质量，市人大常委会通过了一项地方性法规，要求郊区所有石场关闭和外迁，并平整开采区的土地和在该土地上进行绿化。一家外企对市政府和市矿资办责令其关闭的通知不服，认为自己开办石场是经过市政府批准的，自己为此投入了大量的资金和设备，现在不仅成本没能收回（更不要说赢利），还要承担石场关闭善后的大量费用。他为此进行申诉、申请复议和提起诉讼，要求政府赔偿，但最终亦未能获得赔偿。因为根据我国国家赔偿法，行政赔偿必须以政府行为违法为前提，而该市政府责令其关闭石场的行为是依法（地方性法规）进行的。从法律上讲，本案应属于一个行政补偿问题，然而我国目前对行政补偿却缺乏专门性的法律规定。
　　这两个案例和其他类似的案例表明，我国迫切需要制定行政补偿法，建立行政补偿制度。然而要立法首先就要进行理论研究，先要从理论上明确行政补偿制度的意义和根据，从理论上弄清行政主体为什么要对其合法行为给相对人造成的损失予以补偿；其次要探讨行政补偿的范围，明确行政主体究竟应对行政相对人因什么原因受到的什么损失予以补偿；此外还要探讨行政补偿立法的模式和具体制度，包括行政补偿的标准、补偿的方式、补偿的程序，以及行政补偿与行政赔偿的关系等。本文拟对这些问题做一粗浅的探析。
　　一、建立行政补偿制度的意义
　　国家赔偿是国家对公民、法人和其他组织因国家机关和国家机关工作人员违法行使职权行为致其合法权益受到损害而给予赔偿的法律救济制度，行政补偿则是国家对公民、法人和其他组织因行政机关和行政机关工作人员合法行使职权行为或因公共利益需要致其合法权益受到损害而给予补偿的法律救济制度。我国于1994年制定了《国家赔偿法》，正式确立了国家赔偿制度，但对于行政补偿，除个别单行法对某些行政管理领域（如土地征用）的补偿做了一些零散的规定外，整体的、规范化的行政补偿制度尚未建立，大量的行政补偿问题在我国目前尚无法可依，致使公民、法人和其他组织因公共利益受到的损失得不到适当补偿，甚至完全得不到任何补偿。
　　因此，我国目前迫切需要建立整体的、规范化的行政补偿制度。建立这一制度的具体意义表现在：
　　、保护人权，建设社会主义法治国家的需要。法治是与人权紧密联系在一起的，法治国家的最重要特征之一是人权得到法律的切实保护。而人权最基本的内容是人的生存权，生存权最重要的体现和保障则是公民的人身权和财产权。在现实生活中，公民人身权、财产权不仅可能受到政府违法行为的侵犯，而且更可能受到政府合法行为的损害（如前述两个案例的情形）。一个国家，对于公民人身权、财产权因政府行为受到的损害，如果政府只对其违法行为造成的损害予以赔偿，而不对其合法行为导致的损失予以补偿，那么其对人权的保障显然是不完善的。
　　、保护市场主体利益，促进市场经济发展的需要。市场经济的发展，需要两个重要条件：一是自由；二是平等。政府合法行为对市场主体利益的损害，其受害人往往是特定的，而不可能是普遍的。这些受害人因政府行为受到的损害实际是政府加予他们的不平等负担。政府如果不对这些市场主体所承担特别负担予以补偿，就会使他们相对于其他市场主体处于不平等的地位，他们就很难与其他市场主体竞争，从而妨碍市场经济的发展。
　　、保护行政管理相对人积极性，维护社会公共利益的需要。行政主体在行政管理过程中，为了维护国家、社会公共利益，有时不得不损害特定行政管理相对人的利益，如消防灭火中为建立隔火带而拆除特定相对人的房屋或征用特定相对人的防火器材，公安机关在执行公务中征用特定相对人的交通工具等。对此，行政主体事后如不给予相对人以适当的补偿，就可能挫伤他们协助公务的积极性，最终不利于维护社会公共利益。
　　、保护为社会奉献的奉献者的权益，维护社会公正的需要。在社会生活中，我们常常会遇到许多乐于为社会奉献，见义勇为，助人为乐的人，他们在为社会、为他人做好事的过程中，经常会使他们自己的人身和财产受到损害，甚至为此牺牲他们的生命。对这些英雄模范人物和他们的家属，政府如果不给予适当的补偿，社会公正就难以体现和伸张。
　　、保护因公益受害的受害人的权益，化解社会矛盾和保障社会稳定的需要。行政相对人权益因社会公益而受到损害有两种情况：一是相对人自己主动协助公务或见义勇为而导致的损害，二是因行政主体的行政行为而被动受害。对于第一种情况，相对人很少自己主动去向政府申请补偿（当然也有这样的相对人或其家属主动申请补偿的）；对于第二种情况（且这种情况是多数），相对人通常会主动去向政府要求补偿，政府如果不予补偿或补偿不公平、不适当，他们会不断地上访，甚至闹事，影响社会稳定。由于我国目前没有行政补偿方面较为统一、明确的法律规定，故为此而引发的社会矛盾和纠纷是时有发生的。
　　、保护外国投资者利益，促进进一步对外开放和适应经济全球化的需要。对外开放，吸引外资是发展我国经济，推进我国现代化进程的必需。而要保证对外开放，吸引外资政策的有效实施，就必须建立和培植公平竞争的市场环境和稳定的，可预期的法治环境。行政补偿法律制度则正是这种市场环境和法治环境的必要要素。试想，如果没有这种稳定的制度，外资在没有合理补偿的条件下随时可以被征收，被国有化，其投资国政策的变化，或其公共利益的需要而致外资财产损害而不予其任何补偿，那谁还敢到这样的国家来投资呢？目前，我国加入在即，我国经济将全面参与经济全球化的进程。在这种形势下，建立我国统一和稳定的行政补偿制度尤显必要和迫切。
　　二、行政补偿的理论依据
　　各国学者对行政补偿制度理论根据的阐释是各种各样的，其主要学说有三：
　　、公平负担理论。在民主、法治社会里，人人享有平等的法律权利，同时人人亦应平等分担社会负担。如果个别或部分公民为社会承担了特别的义务或受到了特别的损害，国家即应给予他（他们）特别的补偿，以将个别或部分人因公共利益受到的损失转由全体公民分担。因为国家补偿金来源于税收，而税收取之于全体纳税人，从而实现公共负担平等分担。
　　、结果责任理论，即无过错责任理论。根据该理论，行政机关及其工作人员只要其行为或其所管理的人或物造成了相对人的损害，不管其是否存在违法情形，不管其是否有无过错，均应对被害人的损失予以赔偿或补偿。引起行政补偿的损害虽然是行政主体的合法行为或因公共利益的需要造成的，但对于受损害人来说，其受到的损害与其因违法行政行为受到的损害（引起国家赔偿）是一样的：在两种情况下，受损害人权益都是合法的权益，所受损害都是损害，且相对人本人都没有过错。因此，在两种情况下，其受损害的权益都应该同样得到救济。法律上的区别应该只针对行政主体和行政工作人员：引起赔偿的是违法行为，行政主体和行政工作人员应该对之承担相应侵权法律责任；引起补偿的是合法行为，行政主体和行政工作人员对之不承担侵权法律责任。
　　、危险责任理论。根据该理论，一个人如果为了自己的利益而置别人的利益于某种危险之中，他即必须为此种危险可能导致对方的损害负赔偿责任。这种理论始于民事赔偿领域，后行政法予以借鉴，作为了行政补偿的根据之一：行政机关及其工作人员为了社会公共利益而使行政相对人权益处于某种危险状态之中，其即应对相对人因此可能受到的损失予以补偿。
　　三、行政补偿的范围
　　在既建立了行政赔偿制度，又建立了行政补偿制度的国家，行政补偿通常比行政赔偿的范围要大，后者比前者更多、更广泛地涉及公民、法人和其他组织的合法权益。在行政管理的许多领域，行政机关和行政机关工作人员合法行使职权的行为，或国家为了社会公共利益的需要，都不可避免地会损害个别或部分行政相对人的合法权益。这通常包括下述情形：
　　、行政机关为抢险救灾而损害部分相对人利益。例如，在发生大洪灾时，国家为了保护大城市和大范围内的人民生命财产安全，采取分洪措施，导致一定农村或小城镇地区被淹，这些地区的居民的财产权益必然受到重大损失。同时，国家还可能征用一定地区的个人或组织的财产用于抗洪救灾。同样，在发生火灾时，消防部门为了阻止火势的蔓延，可能拆毁火场附近居民的房屋和其他建筑物，为了迅速扑灭火灾，消防部门还可能征用个人或组织的灭火器材或征用其他物品用于灭火。
　　、行政机关合法执行公务导致相对人权益受损。例如，公安机关在追捕犯罪嫌疑人时使用枪械，可能误伤好人。海关在检查出入境人员行李物品时，可能因不慎损坏相对人的财物。
　　、公民因主动协助公务和见义勇为，使自己的身体或财产受到损害。这类补偿可能包括两种情形：其一，公民主动协助公务，受益人是国家和社会，故公民为此受到的损失应当完全由国家补偿；其二，公民见义勇为，受益人除了国家和社会外，通常还包括特定相对人。对于这种情形，除了国家应对见义勇为者奖励和补偿外，受益的特定相对人亦应对见义勇为者为其受到的人身或财产损害予以适当补偿。
　　、行政机关为了公共利益征收或征用相对人财产，征收和征用有所区别：征收通常是所有权的转移，相应财产由相对人所有转为国家所有；征用则通常不转移财产所有权，行政主体只是对相对人财产“借用”（强制性“借用”）一段时间，用完以后仍归还相对人。这两种情况无论是哪种情况，行政主体都应对相对人受到的损失予以适当补偿。
　　、国家组织实施的有高度危险性的工程和相关活动致使公民受到人身伤害或财产损失。如核电站的修建和运作、化学物品的生产、运输和存放、监狱和精神病院的管理等，都可能（不是必然）因各种原因使个别或部分公民受到某种损害。
　　、行政机关根据政策的需要撤销或改变自己原已作出的行政行为，导致相对人利益的损害。例如，行政机关为了改善生态或生活环境，决定提高特定地区的环境标准，为此撤销原发给相对人的某种生产或采矿许可证，相对人因此停产停业可能造成重大财产损失（如前述案件的情形）。
　　、部队军事训练、军事演习导致相应地区部分个人、组织的财产损失，甚至导致个别人身损害。军事行政补偿包括两种情况：一是对战时军事行为致害的补偿；一是对平时军事训练、军事演习行为致害的补偿。一般行政补偿法只调整后一种军事行政补偿，对前一种军事行为致害，并非所有国家都予以补偿，对此予以补偿的国家，通常也只是在战后制定特别补偿法规定专门的补偿范围和补偿标准。
　　四、行政补偿的程序
　　行政补偿可适用行政程序和司法程序两种程序，但行政程序应为司法程序的必经前置程序。
　　、行政程序。行政程序可包括相对人向行政机关申请和行政机关受理、书面审查相对人的申请或当面听取相对人陈述和接受相对人有关证据材料（必要时可举行听证）、作出给予补偿或不予补偿的决定、向相对人送达决定书和告知相对人不服决定的救济途径等步骤。此外，某些行政补偿（如公民协助公务和见义勇为的补偿）也可不经相对人申请而由行政机关主动发给相对人。如行政机关不主动发给，相对人亦可自行申请。
　　、司法程序。司法程序不是必经程序。相对人如接受行政机关就其补偿申请作出的决定即不再引起司法程序，只有相对人不服行政机关就其补偿申请作出的决定时方引起司法程序。司法程序即相对人向人民法院提起行政补偿诉讼。行政补偿诉讼一般适用行政诉讼程序，但有关行政补偿的法律、法规可补充规定某些特别程序
　　五、行政补偿的标准
　　行政补偿标准可参照行政赔偿的标准，以补偿相对人的实际损失为原则。但具体领域、具体事项的补偿标准，应以单行法律、法规规定，而不宜作统一的相同规定。例如，
　　对被征用土地的人的补偿与对因采取分洪措施而受到损失的人的补偿就不应适用相同标准；对因见义勇为受伤的公民的补偿与对因公共设施出现意外损害而致伤的公民的补偿亦不宜适用同样的标准。
　　六、建立行政补偿制度的立法思路
　　行政补偿立法宜采取基本法和单行法并举的模式，即由基本法统一规定行政补偿的基本原则、基本范围、基本程序和基本标准；另由单行法规定特定领域、特定事项的具体范围、具体程序和具体标准。制定行政补偿的单行法是必要的，这也是许多国家的通行作法。但是制定统一的行政补偿基本法也同样是必要的。否则，就会发生不公平的现象：同样是因为公共利益受到的损害，有的能够得到补偿，有的却不能得到；有的能够得到很高的补偿，有的补偿标准却非常之低。为了保障公正，许多国家通过宪法规定补偿的基本原则。如美国宪法规定，凡私有财产，未有适当补偿，不得征为公用。法国人权宣言规定，财产是神圣不可侵犯之权利，除非有合法认定的公共利益的需要，且预先予以公正的补偿，任何人的财产不得剥夺。有的国家更是通过专门的国家赔偿或补偿法确立行政补偿的一般原则、范围和标准。例如，德国国家赔偿法规定行政相对人因财产被征收或因公共利益遭受损失时享有对公权力机关的补偿请求权：“行政干预导致征收（相对人）财产或（相对人）因公益遭受损失时，公权力机关应承担同违法侵害基本权利一样的（补偿）责任”。
　　我国目前已经制定了国家赔偿法，但没有制定行政补偿基本法，且国家赔偿法对行政补偿的问题没有做任何规定，结果使许多行政管理领域的行政补偿问题无法可依。虽然个别单行法对某些行政管理领域的行政补偿问题做了规定，但范围、标准不一。在这种情况下，许多行政相对人因社会公共利益而受到的损失，有时甚至是生命、健康或重大财产利益的损失，得不到适当补偿或得不到任何补偿。这是很不公正的。怎么解决这个问题呢？解决这个问题可以有三个思路，三种途径：一是在国家赔偿法之外制定统一的行政补偿法，统一规定行政补偿的范围、条件、标准、程序以及补偿机关和补偿申请人等；二是不制定统一的行政补偿法，仅分别制定和完善各不同行政管理领域的单行行政补偿法；三是在修改国家赔偿法时将行政补偿的基本问题（包括基本原则、基本范围、基本程序、基本标准等）在该法中附带作出规定，并同时抓紧制定和完善各单行行政补偿法。我倾向于第三种思路，因为按第一种思路立法可能难度很大，需要很长的时间；按第二种思路难于解决立法不公平的问题；而按第三种思路至少有四个好处：其一，难度小，能在较短时间内完成；其二，能为单行立法提供统一标准，保障公平和公正；其三，能尽快解决目前许多行政补偿无法可依的问题。如果我们能在国家赔偿法中对行政补偿作出原则规定，即使特定领域、特定事项没有相应补偿问题的单行法，相对人的补偿问题也可以根据这些原则获得不同程度的解决，至少可以促使问题的解决，或促使相应单行法的制定、修改和完善。第四，如果今后需要制定专门的统一的行政补偿法，这些原则规定也可以为之积累经验。据此，本人建议立法机关尽快修改国家赔偿法，在该法中增设行政补偿专章（或专节，至少专条），规定行政补偿的基本制度，以尽快解决目前许多公民个人和组织合法权益因公共利益受损而得不到适当救济的不公正的问题。