张天蔚：深化户籍改革必须得到立法保障

　　成都市提出了迄今为止最为“激进”的户籍改革政策，到2012年，成都市不仅取消城乡户籍之别，开放城、乡居民之间的双向流动，而且破天荒地允许农民（确切地说应是“原农民”）可以“带着土地”进城，也就是说，户籍改革之后的原农民，不仅能够与原城镇居民享有同等的社会保障等各项福利，而且仍然享有对原有宅基地和承包地的所有权。他们将成为成都市第一批，也很可能是全国第一批拥有自己土地的市民。
　　之所以称成都市的户籍改革“激进”，是因为它一揽子解决了两道过去被认为最难突破的难题，其一，是一步到位地实现了城乡一体的社会保障制度。舆论一度普遍认为，取消户籍歧视、建立城乡一体化的社会保障制度，固然是缩小城乡差别、实现社会公平的必然趋势，但鉴于中国现实的发展阶段，这将是一个较长时段内的渐进目标，很难在短时间内实现。而成都的户籍改革，则以2012年为界，以超出舆论预想的速度，使这一目标进入了倒计时阶段。这固然与成都作为以特大型城市为核心的社会、经济结构有直接的关系，如到2008年，成都的农业户籍人口为512。88万，远少于非农业人口的612。08万，再加上农业户籍人口大量涌进城市谋生，早已事实上纳入城市社保体系，则真正需要在户籍改革中实现社保“农转非”的人口，已经不会成为成都社保体系难以承受的负担。
　　成都的情况固然有一定的特殊性，但其社会、经济结构的转变趋势，却具有相当的普遍性，成都的决心和经验，也将给其他地方乃至全国的户籍改革，带来启发和借鉴。
　　成都市突破的第二个障碍，则是更为困难的土地困局。推进户籍改革、实现城乡一体化过程中，原农民的土地（包括宅基地和承包地）所有权归属，曾经被视为最大的难题。全国许多地方都曾出现的“以土地换户籍”，或“以土地换社保”的“探索”，被舆论一眼识破其剥夺农民合法财产、掀起新一轮“土地财政”的心思。但历史遗留的城乡二元化的土地制度，在未来城乡一体化的户籍改革中究竟怎样处置，几乎无人能够给出兼顾合情、合理、合法的答案。
　　令人难以想象的是，成都市在各种可能的方案中，选择了一个最激进的方案，即完整保留原农民的土地所有权，使其成为第一批“有土地的市民”。对此，成都市市委统筹委副主任秦代红的解释是：（以往）在城市经济社会发展中，农民做出了巨大的牺牲，现在加大以工促农的力度，这也是应该的，不存在公平与不公平的问题。
　　站在促进社会公平的角度，成都市的勇敢探索固然值得钦佩，但在另外的角度，却也有若干问题值得探讨。
　　其一，如果法律承认农民对宅基地和承包地的所有权，则这种所有权便不该受到不同“政策”的影响乃至剥夺。但就在成都“隔壁”的重庆市，同样强度的户籍改革中，“以土地换社保”依然是一个隐含的主题。对此，理当有全国性的法律予以解释和规范。否则各行其是的改革，将使我国土地制度陷入混乱。
　　其二，即使原农民依法保留土地所有权，体现了当下的社会公平，但仍然有接续的问题值得追究，如他们的土地所有权未来能否自由转让，或允许在什么范围内转让？如果可以自由转让，那么现有的“小产权房”又如何解释和处置？或如果这一代“原农民”死去，他们的子女能否继承其土地所有权？如果不能，该以什么名义剥夺其合法财产的继承权？而如果能，则在一代、两代之后，当公平补偿的含义消失之后，又该如何解释一些人享有土地所有权，另一些人却终生不得拥有土地的新二元结构？
　　总之，无论成都抑或重庆的户籍改革，或许都带有为更大范围的改革做试点的实验意味。但别的事项都可实验，唯独土地制度事关农民的财产权利，任何变更都须有国家法律的依据，却不该受一地、一时“政策”的支配或剥夺。因此，随着户籍制度改革的深入和扩展，急需就土地、社保等关键事项，予以统一的立法规范。