蔡定剑：官员财产申报难奏效

　　中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（下称《规定》）。在缺乏透明和外部监督时，很多人对《规定》的作用产生质疑。实际上，官员收入申报已经实行多年，处级以上干部每半年就填一次申报表。但都是上交后没有任何后续环节。
　　此次，新《规定》的颁布有无实质意义？中国政法大学宪政所所长蔡定剑在接受《财经》专访时对《规定》进行了解读。
　　财产申报最核心要素是信息公开
　　《财经》：新《规定》从内容上看，将1995年发布的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》、2006年发布的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》的一些条款进行了融合。新规定颁布后，之前的两个文件同时废止。您认为新《规定》有什么新变化？
　　蔡定剑：新出台的《规定》，可以从四个方面概括它的新变化：一、申报范围拓宽了，把房产、投资、配偶子女从业及定居情况列入报告内容；二、主体扩展了，将非党员领导干部纳入了报告主体范围；三、申报监督管理者更明确，政府的组织部门和纪检监察机关可以根据需要查阅；四、违反申报纪律，不如实报告，隐瞒不报、虚报的处罚更严格了，增加了组织处理和纪律处分的责任追究方式。
　　《财经》：实际上，收入申报制度已经实施多年，处级以上干部每半年就填一次申报表。但是，官员填完申报表，在体制内上交之后，没有任何其他环节。对于老百姓来说，仍然无法知道申报的内容。《规定》在这一块有新进展吗？
　　蔡定剑：中国过去并不缺少财产申报制度，1995年、2006年就曾经出台过收入申报制度，刚刚新出台的《规定》实际是在进一步完善。既然有制度存在，为什么在老百姓心中仍然会觉得没有财产申报制度呢？这是我们要追问的问题。
　　虽然我刚才分析了新《规定》的一些进步因素，但是这个制度目前还缺少一些基本的东西。财产申报制度需要建立一些有效的、基本的制度框架。其实，申报不是最主要的，官员财产申报制度最核心的应该是财产信息公开，公开后由社会、媒体、官员所在单位的下级、同事进行监督。如果不公开，在老百姓心中就等于没有这个制度，对社会就没有效果。社会公众看不到，仅仅内部申报，领导掌握，这样的东西就不可能太有效。没有向社会公开透明，就是过去的制度没有效果的根本原因。
　　这点在新的《规定》里没有进展。过去，我和很多干部同事也填过这种表格，很多同事就是将工资单上的条目草草填过。我除了工资单之外，还会将稿费、写作费尽量写上去。
　　用制度分清哪些是“官”哪些是“民”
　　《财经》：您刚才谈到，财产申报制度需要建立有效的、基本的制度框架。除了财产信息公开是核心，还需要哪些基本要素条件？
　　蔡定剑：官员财产信息上报，首先需要正确区分和定义什么是官、什么是民。当前，中国没有做正确的区分，所以，财产信息上报范围的界定就出现了问题。该申报的没有申报，不该申报的申报。
　　在正常的政治学概念或者正常的公务员管理制度下，官就是各级政府的领导人、各级政府部门的领导人。在正常的制度下，官掌握决策权，有比较大的权力，可能存在权钱交易的情况。要防止这种现象发生，所以，进行财产信息申报。财产信息申报制度是为了防止钱权交易，防止腐败的一种手段。
　　民则是按照程序办事的，有的还是内部的技术人员、内部事务管理人员，比如计算机、财会人员，没有钱权交易的机会和能力，所以，他们不应该成为财产信息申报的主体。
　　实际上，在中国的行政管理体系下分领导职务和非领导职务。中国规定副处级以上干部进行财产申报，但处级干部有很多非领导职务的干部（这也是中国官员泛滥的一个结果），按照健全的公务员队伍分类方法，应该两分，一类是官，比如处长、局长，另一类是办事人员。但是，中国除了有局长、处长，还有处级调研员、局级巡视员等等，实际上后者这些人都是民，是老百姓。现在财产申报按照处级标准来划分，把民也划做官了，增大了申报主体范围。
　　另外，财产申报要区分有权机关和无权机关。比如在全国人大，是无权（行政权）部门，是老百姓说的清水衙门，除了人大代表以外，其他都是立法的辅助人员，没有对外的权力、也没有决策的权力。他们的行政级别有的也是处级、局级，虽然有人行政级别很高，但是不太存在权钱交易的可能，他们却都要申报财产信息。又比如县一级各个局的局长，他们是科级，不够副处级，但是权力很大；还有乡长、镇长，仅是科级，权力也是很大。中国权力大小不是按照行政级别、官的大小来定的，是根据职务而定的。
　　所以，由于中国公务员管理的混乱，分类不清楚，官民不分，政治任命的真正意义上的官和一般的公务员、办事员，还有内部管理人员，没有做区分。按照副处以上和副处以下来划分该不该申报财产信息，就出现了该申报没有申报，不该申报的申报了的现象。
　　所以，我们应该根据官员的权力大小、职务的性质进行分类，而不是按照行政级别的高低来划定该不该申报。政治任命的官员应该申报，一般的公务员、办事人员、技术人员、机关内部事务管理人员，应该不管行政级别，不用申报。否则，申报的主体太多，管理对象、申报对象太泛，监督管理问题就会很多，成本很大，这是没有必要的成本。
　　另外，财产申报主体界限不清，不应该纳入申报的人纳入申报，就会侵害到这部分人的隐私。除了政治任命的官员，其他的人仅仅是公务员，仅仅是靠一份职业、一份工作谋生，这些人不是官，也要申报家庭情况、财产信息，这就侵害了他们的隐私权。
　　《财经》：有的公务员虽然只任非领导职务，是您所定义的“民”，但也有很大的权力，比如郭京毅，这又怎么理解呢？
　　蔡定剑：在“郭京毅案”中，郭只是一个局级巡视员，不是领导职务。他出事后，会有很多人认为，中国很多公务员不是领导也很有权力。怎么理解这个现象？中国的官员体系存在两个问题：职责不清、职务不清。在郭案中，有相关领导自己的责任，本来郭不是领导职务，不应该有决定的权力，这属于职责不清。任领导职务的人，在所在的机关、部门，应该是负责人、把关人，这是正当的管理制度。但是在郭案中，领导把权力给了办事人员，这是职务不清的问题。所以，职务不清，即使有财产申报制度，也不能起作用。因为，谁都可以腐败，不仅仅是领导者，就是一般非领导职务人员都能腐败。
　　所以，一个有效的财产申报制度是建立在一套制度之上的。谁申报谁不申报，谁有责任谁没有责任，谁有权谁没有权，这个制度都要有明确的规定。没有这个制度基础，谁申报都不为过，谁不申报都可能漏掉，因为没有明确的追责机制。如果建立起一套有效的、规范的管理制度，一般的办事人员，都按照法律程序、按照规定办事，公开透明，平时也没有机会腐败。如果没有制度基础，腐败遍地都是，防不胜防。
　　我认为，在中国目前这个制度下，财产申报制度的有效性将会被大打折扣，不一定有效。没有制度的基础和构架，几百万官员搞申报，没有意义。必须要理清楚，申报的主体应该是谁，如果整个官员体系都是腐败的，那么申报制度是无效的。
　　《财经》：从深层次看，财产信息申报制度是否还需要道德的支撑？
　　蔡定剑：财产申报要有道德基础。没有诚信，《规定》里明确要报的可能会报，没有明确的他们还是不会报。有的信息还要相关部门调查后才能查出来。官员没有道德诚信，财产信息申报有效吗？大家都是这样，只有出事了让检察机关去调查。查出来的能被公众知道，没有查出来的就仍然沉在水里。财产申报制度就没有意义。
　　官员是否拥有他国绿卡、护照应列入申报内容
　　《财经》：您对《规定》还有什么改进的建议？
　　蔡定剑：《规定》没有对官员财产的准确界定，财产的社会系统的有效管理也没有实现，银行系统财产登记制度也没有明确。有的官员很多财产都登记在他情人名下，比如成克杰的财产都在他的情妇李平那里，而这不在《规定》范围内。其实，只要有了相关规定，从银行系统很容易查清楚，或者利用社会保险号等等查看，都不会很难。
　　《规定》还有一些其他缺陷，比如《规定》第四条提到，要上报“本人、配偶、共同生活的子女的房产情况；本人、配偶、共同生活的子女投资或者以其他方式持有有价证券、股票（包括股权激励）、期货、基金、投资型保险以及其他金融理财产品的情况；配偶、共同生活的子女投资非上市公司、企业的情况；配偶、共同生活的子女注册个体工商户、个人独资企业或者合伙企业的情况。”官员出现问题的绝大多数不是共同生活的未成年子女，而是其成年的子女。未成年的子女没有这个能力，成年子女才会利用父母的关系搞权钱交易。
　　《规定》还提出“家属子女移居海外的情况”要上报。官员外逃现象现在比较严重，他们怎么逃的？现在很多官员，包括人大代表、政协委员，都有他国的护照、绿卡。这在其他国家都不可能的事情，这涉及到国家主权问题。但是，在中国，这种情况没有人查。我一直呼吁，拿外国护照在中国当官，这比“裸官”问题更严重，哪个国家也不允许外国公民在本国的政治机关任职。国有企业的高管更应该申报有没有国外的绿卡、护照方面的信息，而不只是“配偶子女移居海外的情况”，还应该规定要查看官员本人、配偶、及子女移居海外的情况。拿着他国的护照、绿卡，虽然暂时还在中国，但随时可能跑掉！
　　财经网记者陈君采写
　　来源：财经网