李永友：我国财政支出结构演进及其效率

　　摘要：本文在分权框架下实证描述了我国财政支出结构的过去与现在，并在此基础上，利用DEA方法对财政支出结构配置效率及其时空特征进行了研究。结果表明，在纵向配置上，由于财政支出责任的过度下移，财政支出纵向结构的相对效率呈不断下降趋势。在横向配置上，自1985年以来，我国财政支出横向结构效率基本上呈波浪式上升趋势，但上升幅度有限。在不同层级财政和不同地区之间，财政支出横向结构效率呈现出明显差异，地方财政支出结构效率的改进速度快于中央财政，经济发达地区，财政支出结构效率反而越低。但在整体趋势上，无论是中央财政还是地方财政，无论是经济发达地区还是经济欠发达地区，财政支出横向结构效率较1994年税改前都有一定幅度的改进。
　　关键词：财政支出，结构效率，公众之事，公共风险
　　浙江财经学院，南京大学。通信地址：浙江杭州下沙高教园区学源街18号1号楼；Email：liyongyou789yahoo。com。cn。此项研究得到国家博士后科学资金（20070411030）、江苏省博士后科学资金（0602016C）的资助，也是国家博士后特别资助项目（200801367）和教育部人文社科项目（07JC790076）的阶段性研究成果。本文为香港经济学双年会、改革开放30周年暨孙冶方诞辰百年纪念经济理论研讨会的入选论文，作者感谢浙江省高校人文社科财政学重点研究基地的资助，感谢沈坤荣教授、沈玉平教授、吴一平博士、金戈博士提出的修改意见，感谢匿名审稿专家提出的修改意见，当然文责自负。
　　一、两个财政现象引发的思考
　　近年来，我国财政领域出现的两个现象引起了全社会的广泛关注：一是自1994年税改以来，财政收入，尤其是税收收入出现了累进式增长，年均增长率始终保持在20以上，仅2007年全国财政收入净增就超过了1万亿元，虽然2008年增长速度受全球金融危机影响出现了一定幅度的下降，但增长速度也达到了18。8，财政收入的强劲增长无疑为财政支出提供了坚实保障。
　　二是随着物质财富的不断膨胀，市场上出售的商品无论在总量上还是在品种上也发生了翻天覆地的变化。物质商品丰裕标志着我国已走出了商品短缺时代，但就在物质商品不断丰裕的同时，公共品相对短缺问题却变得越来越突出，甚至正在成为社会可持续发展的重要瓶颈。公共品供给的相对短缺，使得我国近年来公共风险丛生并相互交织。为什么在收入高速增长背景下出现公共品供给的相对短缺呢？如果排除政府执政意愿偏离公共利益这一因素，仅从财政投入产出逻辑看，公共品供给短缺无非有两个原因：要么是成本制约导致供给不足，要么是供给效率低下导致花钱没办事。然而前一个原因似乎缺乏足够的解释力。因为无论是总量还是增量，我国财政收入增长都是非常明显的，即使考虑GDP增长对公共品需求产生的收入效应，公共品供给相对短缺现象也不可能是由成本补偿不足造成的。
　　既然如此，造成公共品相对短缺的原因只能是财政支出效率较低。由于财政支出效率主要包括财政支出过程效率和财政支出结构配置效率，前者意味着，在总量既定的条件下，财政支出过程必须有效率。后者意味着，无论总量如何、无论支出过程多么符合效率，如果结构配置不合理，财政支出效率就会很低。所以相对于过程效率，财政支出结构配置合理与否对财政支出效率更为重要。从我国财政实践看，近年来出现的公共品供给相对短缺问题在很大程度上是由财政支出结构配置不合理造成的。正如陈宪（2007）所指出的，造成公共品供给短缺程度日益严重的原因只有一个，即财政支出结构不当。但他只是给出了结论，并没有给出评价标准和经验证据。基于上述事实，本文将在我国财政支出结构演进实证描述基础上，以财政职能实现程度为依据，对我国财政支出结构配置效率及其特征进行研究。全文结构安排如下：第二部分在梳理相关文献基础上阐述本文的研究；第三部分实证描述我国1978年以来的财政支出结构及其变化；第四部分对财政职能实现程度进行测度；第五部分利用DEA方法对财政支出结构配置效率及其时空特征进行分析。第六部分总结全文并在公共财政框架内对财政支出结构的演化趋势进行展望。
　　六、对财政支出结构演进趋势的展望
　　财政作为国民经济的综合部门，对我国经济社会的成功转型具有特殊的意义，财政改革也一直是我国历次重大改革的先导，所有重要的改革无不与财政改革有关。由于财政改革不仅牵涉到财政自身的收支关系，更重要的是还牵涉到政府与市场的关系和不同层级政府之间的关系。这两种关系正是市场经济必须处理的两个最基本的关系。而财政支出正是透视一国如何处理上述两种关系的一面镜子。
　　从契约政府的角度讲，财政支出也是政府存在的唯一合法基础，政府通过适当的财政支出结构安排实现执政的正当性。按照西方经济学的逻辑，之所以需要政府介入经济和社会发展，原因在于市场无法有效率地解决公众之事或化解公共风险，后者是前者的前提。西方经济学的逻辑实际上在一定程度上为财政支出的结构配置提供了框架性的指导原则，尽管这种原则还缺乏实践上的可操作性，但它无疑为财政支出框定了范围，即财政支出的配置结构必须服务于解决公众之事和化解公共风险，财政支出的结构必须与公众之事的范围相一致，与公共风险的来源相匹配，否则财政支出就是配置不当。然而公众之事或公共风险本身是一个动态的概念，不仅如此它还与社会的价值取向和文化环境有关。所以即使在成熟的市场经济条件下，对公众之事和公共风险的识别也不可能完全正确，这也是财政实践中财政支出行为缺位和越位不可避免的原因。但随着市场体制逐步健全和日益完善，社会对公众之事的认识逐步清晰，财政缺位和越位的现象应该在历史的经验中不断得到根治。
　　就我国而言，我国还处在经济社会的转型期，无论是体制还是制度都处于不断的变动之中，在这期间我们不仅遭遇着市场内在缺陷产生的低效资源配置，也经受着市场功能缺失产生的许多无谓损失。不仅如此，伴随着社会经济的转型，各种社会矛盾，尤其是利益矛盾非常突出。财政支出成了政府化解各种社会矛盾的主要工具。经济和社会发展的环境意味着，我国现阶段的公众之事或公共风险与成熟市场经济不可能完全一致，在我国，公众之事的范围、公共风险的来源可能比成熟市场经济国家更宽泛，程度也更为严重。
　　所以就这一点而言，我国的财政支出结构不可能照搬成熟市场经济国家的经验和模式。然而经济社会发展环境的差异并不意味着我国的财政支出结构就可以超越公众之事的范围，财政支出的职能就可以超越公共风险的化解。财政支出的结构配置依然应遵循财政办公众之事的天然职能，通过办公众之事化解各种公共风险。公众之事对财政支出结构的内在约束意味着财政资金的使用必须以办公众之事为原则，财政支出结构的配置必须与公众之事相匹配。
　　就我国经济社会发展实践而言，随着我国经济发展水平的不断提升和体制制度的不断调整，公众之事无论在内容上还是在范围上都较改革开放之初有了很大变化，改革开放之初最突出的公共风险或公众之事是解决社会的贫困和人民生活遭遇的物质产品匮乏，所以财政支出的结构安排就必须服务于解决这一社会的主要矛盾，财政支出结构应服务于物质财富的创造，所以建设性财政有其必然的合理性。但随着我国物质产品匮乏时代的终结以及社会物质财富的扩张，社会的主要矛盾已不再是物质产品的匮乏，而是在物质财富的基础上人的全面发展和社会的可持续发展。这意味着财政支出的结构在这一历史过程中必须作出相应的调整以适应公众之事内容和范围的变化。对照我国经济社会发展的实践，对人的全面发展的投入和实现社会可持续发展的投入应成为新时期我国财政支出结构调整的主要取向。就人的全面发展而言，拥有一个健康的体魄和较高的人力资本以及良好的精神风貌应是基础，所以作为当前的公众之事，财政支出结构应适当增加对与人的全面发展相关的社会保障、健康和教育投入。就社会可持续发展而言，降低经济发展造成的资源环境压力，缓解收入分配差距可能引致的社会矛盾激化应成为当前的公众之事，财政支出应适当增加这些方面的支出，解决上述问题可能引发的公共风险。然而需要注意的是，虽然财政支出的结构调整可以解决社会经济发展过程中可能存在的公共风险，但财政支出的结构调整并不是万能的。也就是说，我们并不指望财政支出的结构调整能够有效解决所有的公众之事。因为虽然财政支出是政府解决公共风险的主要工具，但不是全部的工具，有时并不一定是最好的工具。尤其是针对当前的一系列突出社会经济矛盾，比如粗放式的经济发展方式、过大的收入差距和地区差距、持续的能源环境压力等。这一系列公众风险仅仅依靠财政支出结构的调整，其作用是非常有限的，更重要的是制度供给，即政府应该增加顺市场的制度供给，通过制度供给突破利益结构调整的滞后性。
　　所以从这个意义上，我们不能将一切的社会经济问题都归罪为我们的财政支出结构不合理。
　　本文基于我国财政支出结构调整实践的分析表明，在我国经济社会转型的历史背景下，我国的财政支出结构，无论在纵向配置上还是在横向配置上都较改革开放之初有了相当大的变化，顺市场的支出结构演进无疑提高了支出结构的配置效率，但财政支出责任的过度下移和横向配置结构调整的相对滞后，使得财政支出结构配置绩效上升的幅度非常有限。从财政支出结构配置绩效的空间特征看，由于地区间财政支出压力不同，经济越发达的地区，财政支出横向结构配置的效率反而越低。基于前述分析结论，我们认为，提高我国财政支出结构配置效率，首先必须将其放在社会经济转型的大背景下，针对经济社会发展转型过程中的各种公共风险不断调整财政支出结构，使财政支出完全回归到解决公众之事上来，以化解公共风险为己任。其次应适当扩大中央政府的支出事权，提高中央财政致力于提供全国性公共品的意识。最后应在现行的制度框架下提高地方财政办公众之事的责任意识，通过规范地方的财政支出结构，提高地方的财政支出结构配置绩效。