季卫东：“问责”与行政过程透明化

　　2008年4月间，安徽阜阳的手足口病造成20多名儿童死亡的严重后果，唤起了人们对当地四年前毒奶粉“大头娃娃”案的记忆，于是要求主管副市长下台的呼声随着疫情传播而到处响起。紧接着，在山东淄博，发生了震惊海内外的“428”列车相撞事故，此时离全国春运大混乱只相隔三个月，于是要求铁道部长下台的呼声也不绝于耳。
　　“这次还不下台吗？”在各地再三听到的这句话，道尽了广大群众对权力无制约以及官官相护的愤怒与无奈。
　　反过来，站在中央和地方各级行政负责人的立场上来看问题，他们也未必没有各自的愤怒与无奈。毕竟，在结构性流弊面前，再强悍的能吏也经常感到无能为力。而且权限关系没有厘清，责任所在有时难以确定。何况国情复杂、发展状况极不平衡，大小灾难事故防不胜防，倘若每次都动辄“宰几只替罪羊”，那过不了多久就可能出现令人啼笑皆非的“官员荒”。再加上还有派系倾轧下出现的所谓“选择性惩罚”，把问责当做权斗工具，更容易招惹怨尤。所以，坚决不辞职、不撤职，或者让被问责的干部在风头过后又复职、转职甚至晋职，就成为官僚集团的基本姿态。
　　这里存在着人民与官僚集团之间的尖锐矛盾。实际上，“该下台”与“就不下台”的对立图式，俨然成为目前中国问责制的几乎全部内容。其他一些更重要的因素，特别是应该采取的治本举措，反倒被掩盖在抵触情绪里无法彰显。因此，不得不指出，“问责”如果仅仅纠缠于是否摘去乌纱帽，最后非但无济于事，还很可能演变成事与愿违。正是基于这样的考量，我们需要超越简单的两分法思维方式，需要在下台与不下台之间或者之外，发现若干第三变数，从而寻找到解决矛盾的新契机。
　　问责制的本质在于通过查明过错的原因、惩处失职的官员，来提高行政绩效，并改进制度设计。所以，问责制的主轴是负责人对外部履行说明义务，接受监督和审查，并对评估承担法律责任。这样的程序当然会导致引咎辞职、查办免职以及弹劾撤职等结果，但作为核心价值的还是行政过程透明化。如果一切取决于暗箱操作，不澄清事故（或曰挫败）的来龙去脉，没有追究和矫正制度上、技术上的缺陷，那无论摘掉多少人的乌纱帽也未必能拨乱反正，甚至还会使局面因互相攻讦和陷害而进一步恶化，以至于无从收拾。
　　由此可见，当问责制被还原到下台与不下台的简单化对立图式时，问责制已经有所扭曲或蜕变。但在中国，这样理解问责制也并非偶然，是以某些主客观条件为背景的。
　　先从主观的传统意识上说。我认为，中国固有的官僚制度设计的显著特征不妨概括为“权力集中、责任分散”和“权限暧昧、责任严格”这两个方程式。具体的表现是：法律大量规定自上而下对官员追究后果责任的要件和罚则，但上下级以及同僚之间的任务分工和权限范围却没有划分得很清楚。可想而知，这样的状态有利于高层机关通过直接干预和人事制裁等手段督促低阶官员，却也为基层机关推诿、逃避以及转嫁责任提供了充分的动机和余地。即使在严格追究责任的场合，也只限于行政系统内部“纠举百僚”的监察和纪律，与社会学家马克斯韦伯所说的政治“责任伦理”完全不同，遑论对外部社会乃至所有公民负责的现代民主观念。所以问责制很容易被理解为只是对官员追究后果责任，“拿去顶戴花翎”而已。
　　其次分析现阶段的客观环境。人事管理原则、干部选拔方式以及任职晋升培训地点等一整套做法，决定了公务员的非中立性，地方行政首脑和部门高官也还不是经过民选程序产生的，在这样的制度条件下，行政人员的新陈代谢机制难免有些异化。因为群众不能通过日常化的渠道参与重要的人事决定、只能乘发生事故或灾变的机会发泄不满，所以“问责”很容易演变成“下台、还是不下台”的简单化抉择。也就是说，在制度改革停滞不前的场合，“问责”本来可以发挥的功能无从实现，人们只有在个别的官员身上出气，必欲除之而后快。按照经济学家约瑟夫熊彼特的理解，民主政治意味着公民有机会对统治自己的人物表达接受与拒绝。在这个意义上也不妨说，问责制为中国公民提供了一种非常态的民主政治手段。
　　尽管如此，还是应该强调“下台”本身并非问责制的目的。只有不能履行说明义务的官员才下台。因此，问责制的本质在于说明义务。谁是负责人，谁就必须在不幸发生后说明原因，证实自己的无辜，并的确采取了必要的对策这才是问责制的个中三昧。令人遗憾的是，在现阶段中国，至少到今年5月1日《政府信息公开条例》开始生效之时为止，问责制中的说明义务往往被忽视，真假是非总是不能大白于天下。
　　仅就前面提到的实例而言，既然阜阳疫情涉嫌隐瞒，为什么不能查明防疫流程的各个环节以及有关人员的权限和责任？在提出辞职或者撤职之议的时候，引咎的那个“咎”究竟是什么，是否经过了公开辩论和严格证明？另外，造成胶济铁路“428”特大事故的超速，是在什么情况下发生的？有没有技术上或者制度上的原因？关于铁道部应该为济南路局管理混乱负责的主张是否有规范依据？在这些问题没有人履行说明义务之前，“该下台”与“就不下台”的对立就根本无从化解，辞职和撤职也未必会收到亡羊补牢的预期效果。
　　事实上，在“428”列车相撞的三个月前，铁路系统已经发生过重大交通事故，铁道部曾经承诺吸取教训、消除隐患、预防类似事故再次发生。但是，当时究竟采取了哪些具体措施却不得而知。为了处理那桩事故，铁道部设置了专门的对策机构或调查委员会吗？是否把情况通报整个铁道系统并要求各局站加强预防措施？是否成立了预防铁道事故一般性对策的研讨小组？对受害人遗属的善后处理是怎样进行的，有没有就赔偿和心理障碍问题提供咨询服务？如果铁道部不能就上述问题充分履行说明义务，那么首长就难辞其咎。用一个人的下台，换取一套制度的出台，何不就从铁道部开始？！