张志成：城市管理：不可能讨好所有人

　　关于城管执法的问题，一直是网上讨论的热点。而由于城管执法的方式简单、方法粗暴，往往容易激起民众对执法对象的同情心，也容易引发诸多社会冲突。这些冲突由于其参与者成分的复杂性，有人总结为“无直接利害关系”的社会冲突，进而认为是由于社会存在过多不安定的因素；而政府则倾向于认为这类冲突多是“不明真相”的群众，由于偶发因素而涉入执法过程，由于从众及法不责众的复杂心理所形成的违法行为的集合。事实上，城市执法管理是一个更加复杂的问题。
　　城市执法管理首先涉及法制。对于以法治为信仰的新一代知识分子而言，城市管理执法是个“四不像”，往往缺乏行政执法的法律依据，也缺乏法律对执法队伍的严格约束，更缺乏对执法行为和执法内容的法律规定。由此，城市管理执法根本应该取缔。但事实上，即便是对城市管理执法不抱好感的人，只要理性地思考，都会明白，城市好的软环境必须通过有效的管理措施才能得到保障和实现。尽管小商小贩、拾荒者由于其社会地位的卑微而居于社会弱势群体的事实能够激发即时的同情和知识分子的人文关怀，但却不一定能讨好需要安静读书环境、良好环境卫生的知识分子的真实需求。坐在大学校园里的教授，也不愿意满校园都是出租车，满院子都是小商贩。由此，很多人试图通过立法的方式来规范、制约城管执法。这当然正确。但即便城市管理有了法律依据、有了法律制约，但管理仍然是管理，执法有了依据并不意味着被执法者不会反抗，也不意味着执法有了依据，弱势群体就有了合法的、真实的反抗措施。显而易见的是，基于法治的精神要基本要求，对于城市管理执法而言，执法者的违法行为也必须通过行政复议、司法诉讼等涉及专门知识和昂贵费用的方式才能得以纠正。作为城管执法的向对方，又如何能够承受呢？所以，理性的选择必然是，逃避执法和暴力抗法。这就是法治之不足。
　　城市管理还涉及政治。对于城市管理执法向对方的同情和悲悯在舆论上的体现，应该是知识分子悲天悯人情怀的文化体现，也是民族共同体文化的体现。我们都是中国人，我们都是民族平等的一份子，我们也都是中华人民共和国的公民，都应该得到公平的待遇。这些理念的发育和不断传播表明，人人平等的观念正在深入人心，我国正在迈向公民社会。但是，同样显而易见的是，这些理念最终只能反映在法律上，而法律所能保障的是人的基本权利和平等的机会，也就是基本的尊严，而不会也不可能保障人人都有同样的经济地位、同样的生活水平和同样的生产方式。例如，有人主要从事脑力劳动，有人主要从事体力劳动；有人搞工业，有人搞农业，有人则做商业。由此，必然产生经济地位和政治地位的实际差别也就是说，在市场经济条件下，只有起点的公正，而没有终点的公正，由此，必然形成若干弱势群体。从法律上、制度上扶持、保护弱势群体是政府的使命，但是，弱势群体之所以成为弱势群体，本身就表明了社会整体上的结构在一定的时期内对于特定群体来说是不可逾越的。由是，也决定了特定时期特定人群的既定生活方式：小商贩可能终身从事小商贩的工作而不可能改变。而这种事实一旦真正降临到每个人以及其相关人的头上，其社会冲突的发生是必然的。简单说，利益冲突时恒常的，是不可能在短期消灭的。例如，我相信，大多数写下同情城管执法对象的知识分子也绝不乐意有小商贩在自己家门前摆摊设点，在自己家门前扔下垃圾或者用大喇叭招徕顾客。这就是政治上的理念和经济生活的现实冲突，也是起点公正理念与终点公正理念的冲突。知识分子们可以用悲天悯人的情感来滋润自己的心灵，可以用公平公正的理念来建构自己的信仰，从而实现自己的价值，但是城管们却无法背负理念，而只能面对现实：一旦有投诉，一旦有任务，他就必须想办法清除小商贩。
　　城市管理还涉及行政成本。写下针对城市管理一些不良现象的愤懑文字者，多把城市管理者的综合素质作为抨击对象，甚至会说“警匪一家”。但是，不可忽视的事实是，城市管理的执法者和他们的执法对象在综合素质的水平上是不相上下的。设想一下，在月薪如此之低、压力如此之大的前提条件下，有哪一个组织能够获得水平较高的人力资源呢？在市场经济条件下，资源配置必然服从经济规律。有没有大学教授愿意穿上城管制服去做城市管理？没有吧？这就是现实。同样，如果政府试图以提高福利、提高门槛的方式提高城市管理队伍的综合素质，既不现实，也在政治上陷入被动。不是吗？某地曾要求城管执法队员要有本科学历，网上舆论又哗然。法治有其成本，公平有其界限。从整个国家角度看，能承担得起多大的成本，就有多高程度的法治和公平。须知，在美国判决和执行一个死刑，平均要花费数千万美元，即便如此，还同样不能保障不出现冤假错案，难以实现完全的公正。何况在我国呢？美国在上世纪初食品监管不力，卫生状况很差，美国食品药品监管部门执法队伍竟然达到过16万人，为了保护环境，美国执法队伍超过10万人。显然，处于初级阶段的中国，是无能力做到这一点的。
　　执法管理是一个复杂的问题。但其核心在于利益冲突。所谓实现社会和谐，着眼点应该在于依法严格执法，通过法律来划定各自的权利范围。但是，我们必须意识到的问题是，维护依法严格执法是需要相当大的社会成本的，成本甚至可以决定法律实施的实际效果。另外，显而易见的是，只要存在管理和执法，就必然存在现实冲突，这与政治无关也与公平无关，而是法律实施的客观规律。即便是在法制的严格规范下，冲突双方选择守法还是违法，出了受制于道德信念之外，更必然会计算违法和守法的成本，从而做出自己的理性选择。当违法成本大于守法时，管理向对方（包括城管双方）才会守法，反之，必然违法。因此，从理性角度看，要解决城管执法的问题，首先要走法制化的道路，但是，作为知识分子，所能做的不仅仅是抨击，而是文化建设角度、从道德追求角度寻求树立人的法治信念的道路，从而使国民在计算守法成本的时候还要面对道德的反思。