封丽霞：中国地方立法三十年

　　1979年7月，五届全国人大二次会议通过地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，规定县级以上地方各级人大设立常委会，省级人大及其常委会可以根据本地具体情况和实际需要制定地方性法规。1979年11月，新疆维吾尔族自治区五届人大常委会通过《关于加强集市贸易管理的布告》等3件地方性法规。这标志着新中国最早的地方性法规的诞生，揭开了新中国地方立法的序幕。
　　地方立法30年的发展历程，基本上与我国的民主法制建设与改革开放事业同步。经过30年的发展，地方立法已成为中国特色社会主义法律体系中的重要组成部分。就立法数量而言，截至2008年12月底，地方人大及其常委会已制定现行有效的地方性法规8649部，其中包括省级地方性法规5162部，较大的市地方性法规2534部，经济特区法规255部，自治条例138部，单行条例560部。此外，享有地方立法权的政府还制定了9000多部地方性规章。
　　这些地方立法涉及经济、政治、文化和社会发展等诸多方面，不仅为各地探索改革开放和推动社会发展提供了有力的制度保障，而且为国家立法积累了许多宝贵的经验，在全面落实依法治国基本方略过程中凸显了殊为重要的价值，发挥了不可替代的积极职能。
　　地方立法的“拾遗补阙”
　　在我国立法实践当中，地方立法的一项基本职能就是对全国人大及其常委会立法等中央立法进行必要的补充。相对于中央立法来说，地方立法的首要价值就在于填补中央立法的空白和细化国家立法的规定、增加程序性和可操作性内容，从而弥补中央立法过于原则、宽泛的缺陷，使之便于有效实施。这就是通常所说的“拾遗补阙”和“填补沟壑”。
　　大量事实说明，在现行立法体制和国家立法机关的运作机制之下，没有地方立法强有力的补充和配合，国家立法所确定的各项原则和制度将难以实现，中央的意旨就难以向地方延伸；没有地方立法对本地区政治、经济和社会发展的因地制宜的安排，各个地方、乃至全国法制的发展与完善也是不可想象的。
　　地方立法与制度创新
　　在当代中国这样一个特殊的转型时代，社会情况变化迅速，全国性立法的“试错”成本极其庞大，制度形成的周期也较为漫长，稳定性、成熟性的全国性法律一时难以制定。相对于中央立法实现的“强制性制度变迁”而言，地方立法实现的是由点到面、逐渐深入的“诱致性制度变迁”。由地方立法启动的制度创新与制度变迁，具有风险小、制度与社会磨合的成本低的特点。
　　通过地方立法，地方可以进行“量身制作”和“因地制宜”的立法试验和制度创新。由于“船小好调头”和“试错”机会的增加，也容易形成各种新思路和新方法。这样，各个享有立法权的地方就有机会进行种种立法尝试和制度实验，推进各项制度的创新，从而使得国家各项事业的发展充满活力和进取精神。在这个过程中，地方的积极性和创造力会被最大限度地激发出来，从而有效实现制度与“地情”的磨合。
　　一个地方在进行成功的制度创新之后，会带来相应的示范效应。由此，中央立法可以对不同的地方立法进行比较和鉴别，并从中获得现成的经验和最适合全国普遍情况的立法模式。改革开放30年以来，我国的乡镇企业产权形式、股份有限公司、土地使用权有偿转让、农村集体土地产权流转等重大制度的建立，都是先由地方进行立法，在地方不断探索和改进并获得成熟经验之后，中央立法才将其上升为全国性法律或法规。
　　地方立法与市场经济环境的优化
　　在市场经济条件之下，全国市场的统一性要求全国统一的立法。但是，很多情况下，中央立法只是为全国市场的统一规定了基本“底线”，而地方立法的发展则为各种市场主体和经济行为提供了更为适合和更高标准的附加保障。在许多领域，中央不可能对各地的情况明察秋毫，也根本不可能找出一个适当的标准来制定适于全国各地市场发展水平的统一法律。
　　在市场经济之下，市场取向的基本途径是鼓励地方之间的公平竞争。在对多种各具特色和优势的地方法制环境进行比较和取舍的条件之下，“理性”市场主体就能以“用脚投票”的方式表达自己对特定市场的好恶和评价，从而有效地推动各地市场经济环境的改善和优化。我国市场经济发展的实践证明，地方获得立法权，充分行使与地方经济发展相关的立法职能，是一些地方实现率先发展的基本条件。
　　地方立法与立法的民主化、科学化
　　随着我国民主法制进程的深入，普通民众对于社会问题的了解，以及对公民在社会公共生活中的地位的认识将获得进一步深化。这就要求以立法为核心的社会公共政策领域作出及时、有效的回应。地方行使立法权，可使得立法过程与特定政治文化圈的公民更加贴近，使公民可以更直接地了解和影响与其切身利益相关的立法，从而大大增强立法的社会回应性和民众亲和力。
　　在一个比全国小得多的立法主体单元内，公民对立法的直接参与将变得更加现实可行。比较中央和地方层面的立法民主程度可知，立法机构统辖的范围越小，其面向的民众人口越少，那么公民直接参与立法就越可行，立法的民主价值就将越能得以彰显。
　　地方居民与地方立法机构的近距离接触，反过来也有利于增强地方立法机构的责任性和荣誉感，促进本地政府对本地居民负责。在地方立法过程中，扎根于特定地方的地方立法机构成为人们的集中关注对象。地方立法机构时刻对民众情绪保持敏感，就会在立法过程中对民众的利益诉求作出反应。这就培养和增强了地方立法机构的事业心和荣誉感，增强了立法过程的公开性与透明度，实现立法的民主化与科学化。
　　2010年，中国特色社会主义法律体系将基本形成。这意味着社会主义法律体系建设的全面提升，同时也对立法工作提出更高的要求。地方立法应更好地发挥对中央立法“拾遗补阙”、推动各项制度创新、促进市场经济环境优化、实现立法民主化与科学化等方面的价值与作用，开创地方立法工作的新局面。
　　来源：学习时报