姜明安：国家赔偿立制是中国法治和人权保障的历史性进步

　　改革开放三十年以来，中国在法治和人权保障方面虽然还有很多不如人意，需要进一步改进和完善之处，但所取得的成就无疑是前所未有和举世瞩目的。在这三十年取得的所有这些成就中，国家赔偿制度的建立（以《国家赔偿法》的制定为标志）和开始在中国这个曾有着几千年重皇权，重官权、轻民权、轻人权专制制度历史的国度里正式运作（尽管至今运作得还不是很顺畅，国人尚有很多的不满意）无疑是极具历史意义的一项成就，是中国推进法治和人权保障进步的里程碑。
　　国家赔偿原则在中国宪法和法律上的确立自然不是自1994年5月12日第八届全国人大常委会第七次会议通过和1995年1月1日起施行的《国家赔偿法》始。早在1954年，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的第一部《中华人民共和国宪法》第九十七条即明确规定：“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。之后，1975年第二部宪法、1978年第三部宪法虽然取消了此国家赔偿条款，但1982年第四部宪法，即现行宪法又恢复了该条款，并将侵权赔偿者由“国家机关工作人员”扩大到“国家机关和国家工作人员”。1986年，第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《民法通则》第一百二十一条更是明确规定，“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民的合法权益造成损害的，应当承担民事责任”。
　　可见，国家赔偿原则在中国宪法和法律上是早已确立，早已有之。然而，宪法和法律上的这些原则规定在近四十年的时间里在很大程度上只是停留在纸面上，并没有转化为制度，转化为现实。这是为什么？因为在改革开放以前，中国还缺乏国家赔偿制度建立和运作的基本条件。首先，在计划经济时代，公民除了很少的必须生活品外，一切都是“公家”的，几乎没有太多可供国家侵犯的私有财产而需要国家赔偿制度保障；其次，在当时“不断革命”、“继续革命”的各种政治运动中，任何公民都可能成为运动的对象，今天的运动主体明天即可能成为运动的对象，而作为政治运动对象的人的人身权、财产权是几乎不受法律保护的，不可能因其权益受损要求国家赔偿；再次，宪法虽然确立了国家赔偿条款（“七五宪法”、“七八宪法”则连此条款也被取消），但法律对赔偿主体、赔偿范围、赔偿标准、赔偿程序没有做任何规定，公民受到国家侵害，即使有要求赔的，你找谁去赔，谁给你赔？
　　当然，这不是说，在《国家赔偿法》实施之前，我们国家对自己的错误行为给公民造成的损害没有进行过任何赔偿。事实上，早在建国前的革命根据地时期，中国共产党及其领导的军队就实行“损坏老百姓东西要赔”的原则，建国后党和国家对于历次政治运动中错误批斗或镇压致其人身权、财产权受到严重损害的人也曾通过“落实政策”给予其政治平反和一定的经济补偿。但是，这种“落实政策”不是法治化的国家赔偿制度：首先，它具有随意性，国家和政府行为，特别是政治运动的对或错，完全以领导人的思考和判断为标准，领导人说没错就没错，错了也对；其次，它具有非公平性，对同样的被害人，落实不落实政策，赔与不赔、赔多赔少，完全没有法定标准。领导特批的（在各种被害人中可能百里有一、千里有一或万里有一），赔偿（补偿）可能超过其实际损失，领导或有关方面讨厌的，可能不仅没有任何赔偿（补偿），甚至连反也平不了；再次，它具有非权利性，“落实政策”被视为当局对被害人的一种“恩赐”，而非当事人依法应享有的一种权利。
　　国家赔偿制度真正在中国的确立和实际运作无疑始自1994年《国家赔偿法》的制定和随后的实施。国家赔偿制度之所以能在上世纪九十年代中期的中国大地上生长，是因为此时中国的政治、经济和国民观念已经开始具备国家赔偿制度建立和运作的条件：通过十一届三中全会以来十多年的改革开放，“以阶级斗争为纲”的路线逐渐被“以经济建设为中心”和“依法治国”的治国方略所取代；轻视人权，任意践踏人权的政治运动已被公民权利能获得初步尊重和保障的正常法治秩序所取代，以所有国民近乎“无产”为基础的计划经济已逐步被一部分国民“先富起来”和越来越多的国民“有产”的市场经济所取代。随着这些政治、经济条件的形成和成熟，国人逐渐产生了对国家赔偿制度的越来越强烈的需求。这种需求是从“民告官”开始的。上世纪八十年代，经济体制改革使国民的权利意识愈益增强，私人财富的积累和政府行政侵权行为的不时发生导致国民维权的呼声越来越高。于是“民告官”的《行政诉讼法》于1989年出台了。然而，“民告官”不是为了“告官”而告官，行政相对人“告官”主要是为了维权，要求政府恢复自己被其侵犯的权益，赔偿自己因政府侵权受到的损失。
　　因此，国家赔偿与“民告官”的行政诉讼是紧密相联系的。如果有了“民告官”的行政诉讼而没有国家赔偿，“民告官”在很大程度上就会失去意义。正因为如此，1989年全国人大制定《行政诉讼法》时，在该法中即设专章规定“侵权赔偿责任”，开始在国家法制中初创国家赔偿制度。不过，《行政诉讼法》对国家赔偿制度的规定仍然非常原则，非常简略，基本上不具可操作性。而随着“民告官”行政诉讼案件的增多和刑事赔偿案件的出现，国人对制定专门的《国家赔偿法》的需求却越来越迫切。正是在这样的背景下，确立中国人权保障制度的重要法律《国家赔偿法》在《行政诉讼法》实施3年半以后的1994年终于出台了。
　　今天，我们许多国人对《国家赔偿法》有一大堆怨言，说它规定的赔偿范围太窄、标准太低、程序太不合理（受害人申请赔偿在很多时候要先请求侵权机关自己确认自己行为违法），等等。这些批评在今天无疑都是正确的，随着时代的变迁和国民权利意识的加强，《国家赔偿法》确实需要修改了。但是，《国家赔偿法》当年的出台和这十多年的运作，对于中国法治文明的进步而言，其历史作用却是极为重大的：在中国几千年的文明发展史中，该法第一次把公民和国家置于平等的地位，通过法律制度确定，国家侵犯公民权益要依法承担赔偿责任，公民因国家侵权行为受到损害，有要求国家赔偿的权利。这种法律制度的实际运作，乃是国家尊重和保障人权与人民控制和制约国家公权的法治的真正起步。
　　载2008年10月16日《检察日报》